检察监督与司法分权制衡问题的研究论文

《检察监督与司法分权制衡问题的研究论文》由会员上传分享，免费在线阅读，更多相关内容在学术论文-天天文库。

国内图书分类号：C93-05国际图书分类号：35.078.3公共管理硕士学位论文检察监督与司法分权制衡问题的研究硕士研究生：刘俐利导师：李恩辕教授申请学位：公共管理硕士学科、专业：公共管理所在单位：哈尔滨市道外区人民检察院答辩日期：2006年9月授予学位单位：哈尔滨工业大学 ClassifiedIndex:C93-05U.D.C.:35.078.3ADissertationfortheMasterDegreeinPublicManagementINVESTIGATIONONINSPECTIONOVERSEEINGANDBALANCINGTHEJUDICATORYPOWERDIVIDINGCandidate:Supervisor:LiuLiliProf.LiEnyuanAcademicDegreeAppliedfor:MasterofPublicAdministrationSpecialty:Affiliation:DateofDefense:PublicManagementThePeople’sinspectingdepartmentofHarbinDaowaiDistrictSeptember,2006Degree-Offering-Institution:HarbinInstituteofTechnology 哈尔滨工业大学公共管理硕士学位论文摘要随着“依法治国、建设社会主义法治国家”作为治国的基本方略载入宪法，法治成为国家在制度构建上的一种目标性选择，司法制度在其中占有举足轻重的地位。在司法实践中，由于我国检察制度不同于西方三权分立体制下的检察制度，司法体制改革缺少参照模式，学界与实务界对我国检察制度存在的合理性，检察权的性质，检察机关的各项职能配置以及检察监督与法院独立审判的关系等方面产生了认识上的分歧和权力运行中的冲突。本文通过回溯现代检察制度的理论源头和历史源头，来认识检察制度产生、存在和发展的基础，结合分权制衡原则，对我国检察监督与司法分权制衡现状及存在的问题进行了系统的分析，研究如何融合与借鉴现代法治理念和部分民主法治发达国家的经验，在充分考虑均衡原则、制度成本和可操作性的基础上，构建了适合我国宪政与本土文化传统及法律资源的司法制度，完善检法职权配置，实现司法独立与司法受制的统一，保障社会公平和正义的实现。关键词检察监督；司法分权；制度设计-I- 哈尔滨工业大学公共管理硕士学位论文AbstractFollowingtherule“governingbasedonthelaw,andbuildingupthesocialismnomocracycountry”whichhavebeenwrittendownontheconstitution,thelawwillbecometheprimarygoalwhenwestructureourpoliticalsystem.Judicatorysystemisalsoveryimportant.Butinthepracticeofjudicatorypractice,therearemanyconfusionandpuzzlesonrationality,theproperty,thefunction,andtherelationshipbetweenthecourtandtheinspectingdepartment,whichmaybebelongtothefollowingresultsincludingtheshortofconsultingpatternoroursystembeingdiffersfromwesterncountries.Thispapercallsbackthehistoryofmoderninspectingsystem,thengetssomebasicknowledgeofthehappening,existing,anddevelopingofitbythehelpofwesterncountries’threepower’sdividing.Atlastthispaperdiscusseshowtobuildupourcountry’sinspectingsystemanddealwiththerelationshipbetweenthecourtandtheinspectingdepartmentbasedontheexperienceofwesterncountriesandthepresentofourcountry,achievingthejusticeindependenceandinspectingthejusticeandrighteousandequity.Keywordsinspectionoverseeing;justicepowerdividing;systemdesign-II- 哈尔滨工业大学公共管理硕士学位论文目录摘要....................................................................................................................IABSTRACT........................................................................................................II第1章绪论.......................................................................................................11.1问题的提出...............................................................................................11.2研究的意义...............................................................................................11.3概念界定...................................................................................................21.3.11.3.2司法...................................................................................................2司法权...............................................................................................31.4文献综述...................................................................................................31.4.11.4.2西方分权制衡理论的发展与运用....................................................3国内研究现状...................................................................................51.5主要内容与研究方法...............................................................................7第2章各国分权制衡理论下的检察制度考察................................................92.1各国检察制度的比较考察.......................................................................92.1.12.1.22.1.3大陆法系代表国家............................................................................9英美法系代表国家..........................................................................12前苏联（俄罗斯）检察制度..........................................................142.2我国检察制度的历史考察.....................................................................162.2.12.2.2御史监察制度的演变......................................................................17新中国检察制度的发展..................................................................182.3当代中国检察权定位.............................................................................192.4本章小结.................................................................................................20第3章我国司法分权制衡现状及存在的问题..............................................213.1检察监督与司法主体之间的监督制约..................................................213.1.13.1.2检法关系.........................................................................................21检警关系.........................................................................................263.2司法主体外部的监督制约.....................................................................283.2.13.2.2与人大的关系.................................................................................28与党委、政府的关系......................................................................29-III- 哈尔滨工业大学公共管理硕士学位论文3.2.33.2.4与政法委的关系.............................................................................29与纪检委的关系.............................................................................303.3司法主体内部的监督与制约.................................................................313.3.13.3.2错案责任追究制.............................................................................31人民监督员制度.............................................................................323.4本章小结.................................................................................................33第4章我国二元司法主体下检察监督与分权制衡制度设计......................344.1检警关系制衡制度设计：加强制约与监督..........................................344.2检法关系制衡制度设计：解决职能交叉与制约缺位..........................374.3本章小结.................................................................................................44第5章分权制衡制度保障措施.....................................................................455.1改善司法外部环境.................................................................................455.2改革检察内部管理体制.........................................................................465.3司法改革应统筹协调进行.....................................................................485.4本章小结.................................................................................................49结论..................................................................................................................50参考文献.............................................................................................................52哈尔滨工业大学硕士学位论文原创性声明......................................................55哈尔滨工业大学硕士学位论文使用授权书......................................................55后记..................................................................................................................56个人简历.............................................................................................................57-IV- 哈尔滨工业大学公共管理硕士学位论文第1章绪论1.1问题的提出在我国民主法制建设进程中，司法改革一直备受人们关注。目前我国民主政治建设中最突出的问题就是，随着社会主义市场经济体制改革的不断深入，我国的社会结构和社会运行方式都发生了深刻的变化，处于转型期的社会对法律和司法的需求越来越大，而现实的司法结构在这种不断扩大的需求面前越来越不适应，司法制度弊端日渐凸显。党在十五大和十六大报告中提出要依法治国，建设社会主义法治国家，推进司法体制改革，保障在全社会实现公平和正义的目标。从目前学术界关于司法改革的理论研究资源看，对法院及审判制度的改革著术很多，把司法改革等同于法院审判独立的改革，而对于检察制度研究却边缘化了，很多学者将检察制度排除在司法制度之外，一些观点甚至把检察机关的法律监督与审判独立原则对立起来。检察制度的合理性，检察机关的法律地位及其监督的正当性受到前所未有的冲击和挑战。同时在司法实践中，由于制度设计缺陷及权力和组织的扩张性带来的检察机关与审判机关的“监督”之争与“独立”之争日益尖锐，由司法腐败、司法不公、司法效率低下等问题引发的司法任信危机引起全社会的广泛关注。因此，完善检法职权划分，建立起权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法机制，成为司法改革成败的关键。学术界从不同的视角和层面就如何完善司法制度和配置司法权力进行了深入的研究探讨，不同观点的争鸣一直在持续中，已成为阻滞司法改革的一个理论瓶颈因素。建立与社会主义市场经济相适应的现代民主司法制度，科学界定和规范司法权力的运行，为改革提供必要的理论和技术支持，是司法实践中亟待解决的问题。1.2研究的意义检察制度是人类文明发展到一定阶段的历史产物，但由于各国的国家性质、政权组织形式和法律文化传统的差异，检察机关在机构设置、权限范围、角色定位上有着很多不同之处。我国检察制度是在借鉴前苏联检察制度，特别是借鉴列宁的法律监督思想和部分大陆法系国家检察制度的基础上而确立-1- 哈尔滨工业大学公共管理硕士学位论文的。在司法改革研究中，有的学者对列宁的法律监督思想提出“以个别领导人的一篇文章，而不是经过科学论证而产生的检察机构设置，究竟有多少理论根据”[1]。还有的学者认为，检察机关的法律监督权形成了实质上的第四种高高在上的国家权力，难以受到其他权力的制约，提出了“谁来监督监督者”的质疑[2]。我国检察监督权与审判权在本质上都是国家公共权力，权力必须受到制约这是现代民主法治国家所必须遵循的原则。本文从研究检察机关的性质和法律地位出发，分析检察权在我国宪政体制权力格局下的定位与法律监督的必要性和合理性，结合分权制衡理论，提出以完善检察权、审判权职权划分为基础的司法分权制衡机制，使检察监督权规范行使的改革构想，从现有的司法体制中寻求相对有效的制度和技术设计，以期对司法实践有所裨益。1.31.3.1概念界定司法关于司法是一个古老的话题，古希腊亚里士多德就谈过司法问题。随着社会的变迁，现代社会的司法概念在存在形态、本质和内涵都与它产生之初有了很大的不同，尤其在现代法治背景下，司法一词有了更多的内涵。总结起来，大致有四种主要观点：一是认为司法是一种裁判案件的过程，是国家的裁判活动。如孙笑侠认为，司法就是裁判。王利明认为，司法是运用国家司法权进行裁判或监督国家法律实施的活动，其主要职能在于依法解决争端。另一种认为司法是狭义的适用法律的一种活动，是国家司法机关依照法定职权和程序，具体适用法律处理各种案件的专门活动。认为司法就本质而言，应是判断，是在认识争端存在的前提下，依据既定的标准和规则，由国家司法机关作出肯定或否定的判定[3]。三是认为司法是一个处于不断发展中的概念。它认为从传统意义上讲，司法仅指与立法、行政相对应的法院的审判活动，而在现代意义上，司法是指包括基本功能与法院相同的仲裁、调解、司法审查等解决纠纷机制在内的，以法院为核心，以解决纠纷为基本功能的一种法律活动[4]。第四种观点认为，我国司法就是指人民法院和人民检察院依照法定的职权和程序具体适用法律处理诉讼案件的专门活动[5]。-2- 哈尔滨工业大学公共管理硕士学位论文1.3.2司法权关于司法权的概念，中西方学者依据各自的研究理解，给出了不同的定义。美国学者爱德华·S·卡尔文认为：“司法权是遵照法律和依据由法律的习惯和原则所确立的方法决定‘案件’和‘案议’的权力[6]。“俄罗斯学者认为：司法权是具有专门的国家和市政机构体系的、拥有法律所预设的强制性全权的、旨在查明真相、恢复公平、解决争端、惩罚犯罪、对利害关系人作出必要裁判的独立的公共权力的构成物。[7]”《元照英美法词典》中司法权指“法院和法官依法享有的审理和裁决案件，并作出有拘束力的判决的权力[8]。”在我国，司法权主要有“大司法权说”、“三权说”、“两权说”、“一权说”四种观点。如熊先觉认为：“西方资本主义国家根据‘三权分立’原则，司法权仅指法院行使的审判权。我国根据在国家权力机关统一领导下实行国家机关分工的原则，司法权包括审判权、检察权、侦查权和司法行政权。”陈守一等学者提出：“公安、检察院、法院又称为公、检、法三机关，它们是代表国家专门行使司法权的国家执法机关。”张文显认为：“在中国，严格意义上的司法主体只有人民法院和人民检察院。”近几年来，有学者采用西方国家和国际社会通行标准提出：司法机关单指法院，司法权就是审判权。陈瑞华认为：司法是与裁判有着内在联系的活动，司法权往往被直接称为司法裁判权。[9]本文所指的司法和司法权采用广义上的概念，司法权指审判权与检察权，司法机关指检察机关与法院。1.41.4.1文献综述西方分权制衡理论的发展与运用分权制衡学说在西方世界源远流长，是西方权力监督制度的理论基石。按照分权制衡原则，国家权力按性质和作用分为相对独立的部分，分别由不同的国家机关掌握并使各种机关之间相互制约，相互平衡。分权学说认为，为了政治自由的建立和维护，关键是要将政府划分为立法、行政和司法三部门或三部分。三个部门中的每个部门都有相应的、确定的政府职能，即立法、行政和司法的职能。政府的每一个部门都一定要限于-3-“ 哈尔滨工业大学公共管理硕士学位论文行使自己的职能，不允许侵蚀其他部门的职能。进而，组成这三个政府机构的人员一定要保持分离和不同，不允许任何个人同时是一个以上部门的成员。这样一来，每个部门都是一个制约，没有任何一群人能够控制国家的全部机构。分权理论只强调了国家三种权力的分立和消极的制约，而当一个权力机关滥用其权力时，其他权力并没有有效的制约手段。对此，制衡理论给与了补充。即对国家的立法权、行政权和司法权应当适当分立，而且要把控制各部门的权力置于这些部门之外的其他部门手中，以达到权力之间的平衡。如行政首脑通过否决立法而分享立法权，对立法权进行制衡；立法机关通过对政府首脑的不信任案或弹劾权对行政权制衡；司法机关通过对立法机关的立法、行政机关的违法行政进行司法审查，达到对立法权、行政权的制衡。在近代，洛克在1689年出版的《政府论》中第一次明确地表述了权力分立思想。洛克不仅强调权力要分立，而且主张对权力要加以制约。但洛克的权力分立思想，只是立法权、行政权两权分立。孟德斯鸠继承和发展了洛克的分权学说，他认为“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”[10]。在1748年出版的《论法的精神》中提出著名的三权分立学说，其核心是分权制衡思想，首次将国家权力明确地划分为立法权、行政权和司法权。孟德斯鸠这种对国家权力的划分与制度安排，使得三权既各自独立，又相互牵制，形成一种相互监督、相互制约的环链状平衡。美国宪法起草人汉密尔顿、麦迪逊等著的《联邦党人文集》中，分权制衡理论被发展成为最成熟完善的形式。麦迪逊认为：要想通过分权实现对权力的有效制约，就必须均匀地把权力分配到三个机关，形成权力分配上的均势，既没有权力过强的部门也没有权力过弱的部门。汉密尔顿认为司法权是三权中最弱的一个，司法部门既无军权，又无财权，不能支配社会的力量和财富，不能采取任何主动的行动。为此汉密尔顿主张司法独立，实行法官终身制，并授予法院违宪审查权。汉密尔顿分权与制衡理论最核心的思想就是以权力制约权力，制约中存在着反制约，监督中存在着反监督，制约与监督都是双向的。自美、英之后，西方很多国家都将三权分立作为基本原则在宪法中加以确认。司法独立原则成为现代民主法治国家的标志，已被世界各国普遍认可。而现代检察制度伴随着司法独立原则的确立，在中世纪的法国和英国，为加强以国王为代表的中央集权同宗教势力进行斗争，实现国家法制的统一，对-4- 哈尔滨工业大学公共管理硕士学位论文抗封建专横这一历史需要，首先创立了检察制度，分权制衡理论在司法制度中得到进一步的发展和丰富。1.4.2国内研究现状当前我国学术界关于检察制度的理论研究主要有取消检察监督论、加强检察监督论、改造检察监督论、审判中心论等几种观点，对检察权的性质有行政权、司法权、行政权兼司法权二重属性，法律监督权四种学说。（1）取消检察监督论持这种观点的学者认为，检察机构在设置上缺少科学的论证，没有扎实的理论根据，检察院的设置混淆了司法权与行政权的区别。司法权作为一种裁判权，应处于超然状态并不能有任何偏袒，而检察院作为国家这一抽象概念的代言人，采取的是国家主动追究干预的方式，不能保证其超然性；而且检察院行使的权能又混淆了行政权与监督权，一个机构同时行使两种不同性质的行为，使这两种权力的行使都易于脱离控制而不受约束，牺牲了国家权力制约和监督机制的整体效果。因此应该恢复检察权为行政权的本来面目，把检察院体制从司法体制中取消[11]。（2）加强检察监督论持这种观点的学者认为，从国家权力配置和权力整合层面上看，在现行宪政体制下，将检察机关定位为法律监督机关，将检察权定位为法律监督权，是人民代表大会制度下最具有中国特色的权力配置模式，也是最科学的、最合理的权力配置。现行的检察制度既存在着预期合理性，也存在现实合理性[12]。检察监督具有诉讼性与程序性的非终极性特点，以运用程序权力的特征来制约审判权。因此，司法体制改革不仅要坚持检察机关的法律监督机关的宪法定位，还要进一步加强和完善法律监督权，真正形成司法系统内部良性的、有效的监督制约机制[13]。更有学者认为，检察机关作为专门的国家法律监督机关，应当有权对一切国家机关、武装力量、政党、社会团体、企事业单位和公民是否严格执行和遵守法律实行监督。只有这样，检察机关才能成为真正的国家法律监督机关，从而保障宪法和法律的正确统一实施，维护法律的尊严[14]。（3）改造检察监督论多数学者在肯定现行检察制度合理性、有益性的基础上，针对制度设计的缺陷和弊端提出了不同的改造观点。有的学者认为，我国实行人民代表大会制度，最高权力属于人民代表大会及其常务委员会，因此检察监督不可能具有最高监督的地位，也不可能超越或取代权力机关。-5- 哈尔滨工业大学公共管理硕士学位论文检察监督在现代诉讼构造上一定程度地损害了法院的权威，存在法理合理性的缺陷，有悖于现代诉讼规律，提出以“相对合理主义”来把握检察监督制度。即在一个不尽如人意的法治环境中，大多方面条件的约束下，不能企求尽善尽美的监督，只能以一种要求相对合理的现实主义态度来达到相对合理状态的“瑕疵”制度[15]。在肯定检察监督制度对于保证法院审判公正性的现实意义基础上，从审判监督的视角提出改造思路，提出限制审判监督范围，将监督案件主要限制在涉及国家利益、公共利益以及司法严重不公、社会反响强烈的案件上。有的学者认为，检察机关与法律监督之间没有任何必然的联系，检察官公诉制度是检察制度的核心内容。法律监督权是一种超然的、完全独立的国家权力，具有上位性和单向性，与刑事控诉职能存在不可调和的矛盾冲突，将法律监督权赋予检察官，使检察官集裁判员、运动员于一身[16]，只能会破坏现代刑事诉讼格局中控、辩、审稳定的三角结构。有学者提出废除检察机关的法律监督权，建立以公诉为龙头的检察职权体系[17]。还有的学者提出检察机关“政府律师”定位说[18]。政府律师的职能主要有三个：①起诉。除代表国家提起刑事诉讼外，还应逐步发展到民事诉讼，监督民行领域的法治和其他妨碍社会秩序的行为；②代表政府应诉。对以政府为被告的，由检察院代表政府承担应诉的责任；③政府顾问。对入世后带来的大量法律纠纷包括法律咨询，都应由政府律师来做。（4）审判中心论还有很多学者认为，司法独立原则如今已获得国际社会的普遍认可，符合民主政治下权力合理分工和划界的政治运作规律，是现代法治的原则和要求。在三权分立的政体下，司法独立就是司法权对立法权、行政权的独立，而在我国人民代表大会政体下司法独立即为审判独立，司法权也仅指审判权，如果审判权力不能独立行使，司法公正也就无从谈起[19]。还有学者提出，司法独立是司法公正的逻辑前提，要实现司法公正，必须确保司法机关在裁判案件时只服从法律，不受任何干涉。如果允许其他国家机关挑战司法裁判的终局性，就会导致国家权力运作流程的紊乱和错序，而且没有理由认为其他国家机关所代表的国家高于司法机关代表的国家，也没有理由认为其他国家机关比司法机关能更好地代表国家，其决定就一定比司法裁判更公正[20]。-6- 哈尔滨工业大学公共管理硕士学位论文1.5主要内容与研究方法随着我国社会主义民主法治进程的建设和司法改革的逐步深入，检察制度设置的合理性，检法职权划分等问题已成为关系到我国司法体制改革和检察制度发展方向的重大问题。本文从分权制衡理论入手，研究分析在我国现行司法制度框架下，检察制度存在的必要性，分权制衡原则对检察权、审判权的规范行使和平衡制约的现实意义，从技术与制度层面提出完善检法职权划分，促进司法权规范行使的分权制衡制度设计及保障措施。主要研究内容和方法：（1）运用比较的方法研究分析国外检察制度与分权制衡理论的司法实践及改革发展趋势。通过对比分析世界三大法系中主要代表国家的检察制度，反映出无论是在实行三权分立的现代西方国家，还是社会主义传统法制国家，检察权是检控犯罪、制衡警察系统和司法系统的国家权力构架中不可或缺的一环。检察制度从诞生起就承载起维护法律统一，防止司法专断，保障人权，实现社会公平正义的历史使命。在各法系的渗透融合中，检察权能不断得到扩展和强化，检察权行使趋向一体。（2）运用历史的方法研究分析我国检察制度的演变，给出当代中国检察权的应然定位。我国检察制度是在继承古代御史监察制度纠弹百官，保障国家管理权能统一实施的传统政治文化基础上，吸收了国外部分检察制度内容，移植借鉴前苏联社会主义法律监督思想而形成的一项现代检察制度。在人民代表大会制度下，检察权具有司法属性，其核心是法律监督，与以裁判为核心的审判权相互监督制约，二者统一于司法权中。坚持和完善检察制度，加强审判权与检察监督权的相互制约，是实现司法公正和社会正义的客观需要和现实选择。（3）运用系统分析的方法对我国检察监督与司法分权制衡现状及存在的问题从司法主体之间，司法内、外部运行环境之间进行了全面的分析。指出制度设计上的缺陷与技术安排的冲突是司法理论与实践中诸多争议和困惑的根源。司法权力配置不科学，制度设计不尽合理，检察权外部过多的行政干预制擎因素，影响和制约了检察监督功能的发挥。（4）在全面研究分析古今中外检察制度演变，我国司法分权制衡制度运行现状和当代检察制度改革发展趋势的基础上，提出我国司法分权制衡制度-7- 哈尔滨工业大学公共管理硕士学位论文设计的改革构想。以我国的政治法律文化传统和客观国情为构想的出发点，借鉴国外的有益做法和成功经验，将分权制衡原则贯穿于我国检法、检警关系权力定位与配置上，寻求具有现实运行意义的司法分权制衡制度设计，并从司法外部环境与内部管理机制上提出相应的保障措施。-8- 哈尔滨工业大学公共管理硕士学位论文第2章各国分权制衡理论下的检察制度考察2.1各国检察制度的比较考察一般认为，世界法系主要分为三大法系，即大陆法系，英美法系和前苏联社会主义法系，各法系中的检察制度有着各自的特点。英美法系检察制度以权利为主线。在英美国家，重视个人权利和自由，其宪政的核心是限制国家权力，检察制度也渗透着以公民权利制约司法权力的基本价值取向。而在大陆法系国家，检察制度是以权力为主线的。国家主义观念占据主导地位，国家至上的理念是国家积极全面介入刑事诉讼的理论根据。前苏联社会主义法系是以监督权为主线的检察制度模式。其特征是：检察机关在国家宪政中具有独立的宪法地位，其根本职责是为了维护法制统一，检察机关享有广泛的法律监督权，检察机关建立独立的组织系统并实行上下垂直管理。2.1.1大陆法系代表国家法国的检察制度。法国是大陆法系的发祥地，西方检察制度即发源于中世纪的法国。中世纪的法国处于封建割据的状态，全国被分割成许多大小不等的封建领地，在领地内，每个封建主就是最高统治者，不受国王法院的管辖，国王法院只能管辖王室领地的案件。诉讼制度受自治观念支配，采取不告不理的诉讼形式，对所有犯罪行为都是由被害本人、家属或家臣提起，其他任何人都不能代替他人而为刑事案件的追诉。12世纪，法国国王为维护王室利益，设置了代理人的职位，代理人在国王及王室利益受到损害时，代表国王私人处理与诸侯发生的有关财政、税务和领土问题等纠纷。公元13世纪，路易九世对司法制度进行改革，将封建领地的司法权置于王室法院管辖之下，并限制法院的审判权。13世纪后期，菲利普四世将当事人自主为主的弹劾主义的诉讼模式改为国家主动追诉的职能主义模式，将国王的律师和代理人改为检察官。检察官起初主要关心国王的经济利益和王室的产业，以及官员和司法官员的委派，后来渐渐发展为负责维持公共秩序，特别是在犯罪地区维-9- 哈尔滨工业大学公共管理硕士学位论文护公共秩序，以保护国家利益。公元15世纪，实行刑事追诉逐渐成为检察官的主要任务。菲利普四世建立的检察官制度，被认为是现代意义上的检察制度开端。设立检察官的措施对国王司法管辖权的发展，封建领主司法权的削弱起到了很大的作用。17世纪路易十四时期，在最高审判机关中设立总检察官，在各级审判机关中设立检察官和辅助检察官，现代意义上的检察制度正式产生。法国的司法体制建立在分权原则基础上，没有独立的检察机关，检察机关附设于各级法院内，隶属于司法部，法官和检察官统称为司法官，检察权属行政权。机构设置采取检审合署方式，检察机关依普通法院的级别分别设置为最高法院检察院，上诉法院检察官，大审法院检察院和初审法院的检察机关。检察机关内部实行一体化原则，上下级实行垂直领导。在法国，法官和检察官在法院中除所起作用不一样外，差别不大，法官被称为“坐着的法官”，检察官被称为“站着的法官”。法国检察机关具有下列职权：（1）刑事案件的侦查权。在法国，检察官兼具有司法警察的所有职权，有权指挥司法警察的一切侦查活动，可以要求司法警察就一切犯罪提供报告及移送案件，并可受理告发与告诉，而且检察官可以自行立案侦查。（2）决定刑事案件是否提起公诉和支持公诉的权力；（3）刑事审判监督权，包括监督法庭判决、裁定是否合法，决定是否提出上诉的权力。法国总检察长可以对已经具有既判力的所有裁判，以“为法律之利益”向最高法院提出抗诉；（4）监督、保障刑事判决执行的权力；（5）为维护公法秩序而提起民事诉讼的权力；（6）有权参加一切涉及到社会公共利益和公民权益的行政诉讼案件，包括对行政机关因不当或违法行政行为而损害社会公益的案件提起诉讼，并且拥有对行政法院违背社会公益的判决提出上诉的权力。在法国，相对于法官的独立地位而言，检察官的独立地位比较脆弱，其工作常常受到政治斗争的影响和大人物的干涉[21]。九十年代以来，法国进行了一系列司法制度改革。改革的一个重心就是改革了原有的最高司法会议制度，规定在原只设法院事务委员会的最高司法会议中增加与之并列的负责检察官事务的检察官事务委员会，从为保证司法制度的统一性出发，将最高司法会议的管辖权同时及于法官和检察官，并以宪法规定为保障。改革的另一个重心是加强了检察系统的领导体系，以法律保障了检察官和检察长的法律地位及行使职权的独立性和权威性。另外，从1997年6月开始，检察院在个案中，不再接受司法部长的任何指令。在特殊情况下，为了保护司法的一般-10- 哈尔滨工业大学公共管理硕士学位论文利益，司法部长可以直接以个人名义对某个案件提起公诉。改革中还加强了检察官对司法警察的控制。德国的检察制度。德国的司法体制也是采取三权分立原则而设。检察机关在设置上采取审检合署的方式，其设置与普通法院相对应。按联邦制原则，分为联邦检察机关和州检察机关两部分，实行三级双轨制，上下一体，独立垂直管理。联邦检察院和州检察院只是工作上的指导关系和法律诉讼程序上的关系，而不是上下级的领导关系，检察机关隶属司法部，受司法行政机关的领导。即联邦总检察长受联邦司法部长的领导，州检察长受州司法部长的领导。但在对具体案件的处理上，不得侵犯检察官在各自权限范围内行使独立的职权。在德国，检察权属行政权，检察官具有双重身份，既是政府官员，又是司法官员。有的学者认为，德国检察系统虽然在编制上属于行政机构，但在刑法和违反规章制度方面，它要与法官共同完成对“公民的诉讼任务”，从这个意义上讲，检察院是被列入享有所谓“第三种权力”的司法机关。德国的司法体制设计是以审判为中心展开的，表现在刑事诉讼中侦查、起诉、审判之间的关系上，侦查、起诉都是为审判做准备，而检察机构充当的是“侦查程序的主持人”这一角色。德国检察机关的职权包括：（1）刑事案件侦查权。检察机关对警察机关的刑事侦查享有直接指挥权力，在刑事侦查活动中居于支配地位，并且对警察机关的侦查工作进行监督。（2）提起和支持公诉权；（3）对刑事审判和判决执行的监督权，在初审程序和上诉程序中，检察官有权对法院的不公正裁定提出抗告；（4）参与民事诉讼权。德国检察机关参与民事诉讼，主要限于那些涉及国家和社会公众利益的重大案件。（5）参与行政诉讼权。德国检察官有权参与一切涉及到社会公共利益和公民权益的行政诉讼案件。1998年，德国政府进行司法制度改革。在刑事诉讼中，检察机关的功能发生了变化，拥有了更大的自主性和决定权，从原有的起诉法定原则变为起诉权衡原则，不再以提起公诉为重点，而是以决定是否终止刑事诉讼程序或起诉为重点。此外，德国的刑事诉讼法还允许一种“刑事命令程序”，如果检察机构认为违法行为构成的事实不需要正式审判的话，可以提出发布“刑事命令”的申请，这项程序使几乎全部刑事的判处都可以受到检察机构的影响。-11- 哈尔滨工业大学公共管理硕士学位论文2.1.2英美法系代表国家英国的检察制度。英国是世界上最早建立检察制度的国家之一，也是英美法系检察制度的发源地。公元11-12世纪，英国处于封建割据状态，各领地在司法上自成体系。为维护王室、加强王权，1162年，亨利二世设立了陪审团制度，凡重大刑事案件由起公诉人作用的陪审团专向法院控告。1352年，爱德华三世改革了这一制度，另设一个12人的陪审团对案件事实进行审理，而原负责起诉职能的陪审团就是英国检察机构的前身。从13世纪开始，英王开始派律师代替他起诉。1461年，国王律师更名为总检察长，英国总检察长的设立标志着英国检察制度的建立，但总检察长的职责只是处理涉及王室利益的案件。1827年，英国增设了追究侵犯王室利益以外的检察官，1879年，公诉处建立，该处在业务上由总检察长领导，在组织上隶属于内政大臣。直到1985年《犯罪起诉法》颁布前，英国没有从中央到地方的完整检察体系，中央不设司法部，也没有中央检察机关，中央的检察职权分别由内政大臣、国王的法律官员和公诉处长分别行使。英国检察机关的职权主要有：（1）侦查权和侦查监督权。在英国，绝大多数刑事案件都是由司法警察负责侦查，检察机关只对少数重大刑事案件进行侦查，主要是：政府各部提交起诉的案件，可能判处极刑的案件，检察官认为需要自己提起公诉的案件等。（2）提起和支持公诉权。八十年代以前，实行以警察机关为主，检察机关为辅的起诉方式，与侦查权相对应，检察机关只对少量重大刑事案件提起公诉。（3）刑事审判监督权。英国检察机关的刑事审判监督权是很有限的，除法律有特别规定的外，一般对一审判决起诉方不得上诉，且检察官不具有在再审程序中的监督职权。（4）参与民事诉讼活动的职权。在英国，大多数民事诉讼是由有关的个人或法人作为告发人经总检察长允许而以其名义提起，只有少量的民事诉讼是由总检察长提起。5）参与行政诉讼的职权。在英国大多数的行政诉讼案由利害关系人提起，英国检察机关只是为保护国家及公共利益时，才能提起行政诉讼，其范围受到具体限定。八十年代以前，由于英国奉行当事人主义传统原则，任何人都可以起诉，追诉犯罪的权力通常不由检察机关来行使，公诉权行使分散，检察组织体系松散。实践中，大多数刑事犯罪案件是由警察侦查并提起公诉或由警察委托出庭律师来进行，警察机构在其内部设有专门负责起诉的部门，检察官对警-12-（ 哈尔滨工业大学公共管理硕士学位论文察的约束极为有限。这种警察既负责案件的调查又负责案件起诉的做法等受到英国各界的广泛批评。1985年5月，英国国会通过了《刑事起诉法》对检察制度进行了重大改革。按照这一法律的规定，自1986年10月1日起，成立英国皇家检察院，并制定皇家检察官法，在全国设立独立的、自成体系的检察机构。王室检察院设置与警察机构相协调，对应42个警察区，分别在每个区设一名首席检察官，刑事案件只能由检察机关向法院起诉，检察机关不再对地方政府负责，完全独立于警察机构，实行垂直领导。1988年，经议会批准，英国建立了总检察长领导下的严重欺诈局（有人译为反贪污贿赂局），直接立案侦查起诉500万元英镑以上的重大复杂的欺诈案件。1998年，英国议会又决定检察院应在警察局中派驻他们的律师，向警察提供建议，从而加强了检察官在刑事侦查中的作用。美国的检察制度。美国的法律制度和司法体制源于英国，由于受到多种殖民文化融合的影响，又独有其鲜明特色。美国检察制度源于殖民地时期，1643年，英国国王任命了美国历史上第一任检察长，他代表国王的利益，主要负责在法院审判时提供咨询，参与涉及王室利益的刑事案件的调查，检察长的地位和权力并不确定。随着殖民地社会的发展，检察制度开始从自诉向公诉、由中央集权向地方分权转变。1662年，康涅狄格率先设立县检察官，负责刑事案件的起诉，标志着地方检察官制度的形成。1704年，康涅狄格又成为北美第一个明确建立公诉制度的殖民地，而作为英国政府代表的殖民地检察长与地方任命的检察官常发生职权上的冲突，一些代理检察长以各种方式脱离检察长的控制，转化为地方官员，成为隶属各地政府的地方检察官。美国独立后，1789年，美国总统根据国会通过的一项法案任命了联邦检察长及联邦地区检察官，联邦检察系统初步建立。联邦检察长负责在最高法院内提起和进行所有可能涉及美国的诉讼，并根据美国总统或各行政部门首脑要求提供有关法律问题的咨询意见。联邦检察长在很长一段时期内都是一个非专职的政府法律顾问。而联邦地区检察官在各自的司法管辖区负责起诉应由联邦法院管辖的违法犯罪案件，享有独立的公诉权，与联邦检察长之间没有隶属关系。在美国独立的最初30年里，地方检察官被视为法院中的低级官员或法官的副手，随着美国民主政治进程的发展，检察官的权力得到扩大，地位逐渐提高。1870年，联邦司法部组建，将检察机关与司法行政机关合一设置，总检察长和副总检察长分别由司法部长和副部长兼任，联邦检察系统基本完善。联邦检察机关与各个州检察机关分别隶属美国总统和各州的州长，联邦与地方之间互相没有领导和监督管理的关系，实行检察官（长）负责制。-13- 哈尔滨工业大学公共管理硕士学位论文美国检察机关的职权包括：（1）侦查权和侦查指挥权、监督权。美国的检察官是所在司法管辖区的首席执法官员，对侦查工作负有指导和监督责任，可以直接领导一些案件的侦查，特别是有组织犯罪、白领犯罪和贿赂犯罪等案件；（2）刑事起诉权与出庭支持公诉权，检察官作为当事人之一方，被赋予广泛的自由裁量权，可以进行辩诉交易。（3）有限的刑事审判监督权。美国一些州的法律规定，在刑事案件中，包括检察官在内的控告方不具有上诉权，有的州的法律只规定了很有限的上诉权。在美国没有设置再审程序，因而也没有检察官的再审监督权。（4）一定的刑事判决执行监督权。在美国，联邦和州一级检察机关分别设置了专门机构和官员，用来检察、监督执行刑罚活动，具体做法不一；美国联邦和保留死刑的州的检察官，对执行死刑具有监督权。（5）参与民事诉讼的职权。美国检察机关对一切“涉及合众国利益”的民事案件有干预权，按照美国有关法律的规定，检察机关参加民事诉讼的职权范围十分广泛。（6）参与行政诉讼的职权。美国的检察机关具有参与行政诉讼的广泛权力，美国联邦总检察长有权决定并参与他认为涉及联邦利益的任何行政诉讼案，美国的检察官有权决定并参与他认为涉及到社会公益的任何行政诉讼案。1978年，美国政府为了增加公众对政府的信任度，增强调查政府高层官员腐败案件的公正性，颁布实施了《政府道德法》，确立了独立检察官制度。独立检察官按照司法部长指令的范围和对象进行调查，既不需要向任何个人和团体负责，办案也无时间和金钱的限制，司法部长也无权推翻和干涉其调查和决定。独立检察官的调查对象包括了从总统到国会议员等不同层级的政府官员，运行中独立检察官制度发挥了其积极作用，但也引起很大争议。美国总统克林顿私人律师贝奈特说，设立独立检察官制度是为了排除政治在个案中的影响，但实际上却成为一方为达到政治目的来整治另一方的工具。在卡特政府中担任司法部长的贝尔认为独立检察官被赋予了过多和过大的权力。调查克林顿性丑闻事件的独立检察长斯塔尔也赞成废除这项法律，认为该法律有无法修补的瑕疵[22]。在1999年，《独立检察官法》效力到期，国会议员多数反对延长该法期限，独立检察官制度以失败告终。2.1.3前苏联（俄罗斯）检察制度前苏联作为世界上第一个社会主义国家，创立了崭新的社会主义法律体系，其中也包括了新型的检察制度。1991年前苏联解体后，转型到现代资本-14- 哈尔滨工业大学公共管理硕士学位论文主义国家，其检察制度也随着政体更迭而发生变化。早在17世纪初，彼得一世效法德国，成立行政监察机关，用来对当时大量的滥用职权、贪污、受贿案件等进行秘密调查。1722年，设立检察机关取代了原行政监察机关。检察机关成为新的保卫国家法制的国家机关，被授权对法律遵守情况进行公开的监督。亚历山大二世时期，确定了检察机关的国家机关地位，其后为巩固政权需要，检察机关的地位不断得到提高和强化。1922年，苏维埃国家检察机关成立，检察机关是独立的国家机构，实行一体化垂直管理，法院和检察院被视为无产阶级专政的工具。在社会主义制度存续的近70年的时间里，检察监督权力和职能不断加强，一定程度上，检察院的职权和地位要优越于法院。前苏联检察机关的主要职权是：（1）以对犯罪人追究刑事责任，对违法决议提出抗议的方式，代表国家对一切政权机关、经济机关、社会团体、私人组织以及私人的行为是否合法实行监督；（2）监督侦查机关和调查机关在揭发犯罪方面的工作，并直接监督国家政治保卫局各机关的活动；（3）在法庭上支持控诉；（4）监督对犯罪人的羁押是否正当。1993年，俄罗斯联邦宪法参照西方体例将国家权力划分为立法权、司法权和行政权三部分。司法改革的核心理念是保护个人免受国家机关的专横，保障公民的权利和自由。改革后，法院独立行使司法权，不受任何政党、立法机关、行政机关及其领导人的干涉。法院和法官过去必须履行的向其他机关请示汇报的义务被取消，法官不参与任何政治活动，只服从法律，以公正中立的地位实施法律，实现社会正义。这一改革树立了法院审判权威，提高了法院的地位。原来在宪法体制上单列的检察制度被纳入司法权中，保留了检察机关上下一体的集中统一制度和一般监督原则，检察机关通过广泛的起诉权来实现其一般监督职能，但将检察监督的重点放在诉讼监督方面。俄罗斯联邦检察院的任务和活动目的是：（1）保障法律的权威性、统一性和稳定性；（2）保障公民的社会经济权利、政治权利及其他权利和自由；（3）保障俄罗斯联邦共和国的主权；4）保障其他民族性和行政区域性机关、地方代表机关、执行权力机关、地方自治机关、企事业单位、社会团体和政治组织的权利。为防止检察官政治化，司法改革中规定了检察人员不得同时成为选举机关和其他国家权力机关或地方自治机关的成员，不得加入追求政治目的的社会团体，不得参与政治活动等。2002年《俄罗斯联邦刑事诉讼法典》实施，检察机关对法院的监督职能被弱化，检察长被规定为控诉方诉讼参加人地位，以确保控辩双方在法院面-15-（ 哈尔滨工业大学公共管理硕士学位论文前地位平等，检察长行使公诉权的具体职权并没有任何改变，仍旧享有公诉权、抗诉权等，但取消了检察机关的批捕权，统归法院行使[23]。俄罗斯司法改革确立了现代法治的一系列原则，取得了一定成就，突出了对个人自由和权利的保护，确立了司法权的独立地位，建立了相对完整的法律体系，但也存在很多问题。一是司法改革进程深受专制主义传统影响，因此，在保护个人权力、司法独立上存在阻力；二是受到经济发展水平的制约，宪法和法律对法官、检察官、侦查员的保障措施未能得到真正落实。司法独立和公正裁判缺乏人事保障和物质保障，相当多的法院和法官在审案中严重违反诉讼法，未经法定程序就草率地结案，从而使法院走向自己神圣职责的反面，本来被用以制约国家机关恣意行为的法院本身倒成了恣意的源泉；三是立法缺乏长远规划，缺乏足够的理论论证和技术支撑，频繁的立、改、废，严重影响了司法权威性和司法改革的成效。从三大法系部分代表国家的检察制度中可以看出，检察制度因各国的政治体制、法律文化传统的差异，检察机关的地位、功能不尽相同。大陆法系国家检察制度以国家权为主线，国家主义观念占主导地位，检察制度突出体现了国家权力的特点，奉行职权主义，将检察官作为法律守护人来看待，公诉人地位高于当事人，检察机关的职能范围比较宽泛；英美法系国家检察制度以权力为主线，其宪政核心是限制国家权力，以公民权利制约司法权力为基本价值取向，奉行当事人主义，将检察官当事人化，检察机关在行使职权时的法律地位与公民平等，检察机关的职能相对有限；社会主义法系的检察制度以监督权为主线，检察机关在宪政结构中具有独立的宪法地位，与政府、法院处于平等地位，其根本职责是为了维护法制统一，检察机关具有广泛的法律监督权。从各国检察制度的发展和变革来看，各法系之间呈现出互相借鉴、融合的趋势，检察机关的职能不同程度地得到强化，除传统的提起刑事诉讼外，越来越强调检察机关作为国家和社会公共利益的代表参与到环境保护、人权保护等各种新型的公益诉讼中来，检察体系逐渐趋向于更加独立完整、职权明确、结构严密。在维护法制统一，维护社会公平和正义中，检察机关扮演着重要的角色。2.2我国检察制度的历史考察社会分工理论表明，人类社会进步的文明程度越高，社会分工越细，国-16- 哈尔滨工业大学公共管理硕士学位论文家的政治制度、法律制度的分权也遵循着这一规律。我国封建社会一直沿袭集权制，诸法合体，行政长官集行政权与审判权于一身。随着社会的进步，权力分工不断细化，检察监督权从行政司法统一的集权制中分离、独立出来，形成了人民代表大会制度下的行政、审判、检察独立的新体系。2.2.1御史监察制度的演变中国封建社会的御史制度源远流长。一般认为，御史制度是中国检察制度的萌芽。据史料记载，早在西周，官制上就有御史之称，当时是为皇帝掌管文书档案和记事的官吏。战国时代，各国御史被赋予监察职能，蕴含了现代检察制度的法律监督因素。秦朝为加强中央集权统治，设置了御史大夫一职，监察机关被从国家行政机关中分离出来，负责执掌群臣奏章和下达皇帝的诏令，同时对百官进行监督管理，监督皇帝法令的统一实施。汉朝时，设立中央御史台，地方设十三部州刺史，专司监察之职，有权罢斥违法犯罪的地方官吏，参与重大刑事案件的审理，成为中国封建政治法律制度上第一个专门监察机构。到了唐朝，御史监察制度进一步完备，职权得到扩大，上至纠弹中央百官，下至受理平民对恶官的控告，参与刑事审判活动等，其目的不是对某一具体案件作出判决，而是为了纠正官吏在审判活动中的违法行动，其职责是治官，而不是治民。明朝时，监察机关的职权和组织有了更大的发展，实行行政、军事、纠察相对分立制度，改御史台为都察院，都察院对全国大小官吏的一切违法犯罪行为，都有权纠察弹劾，参与对全国重大刑事案件的审理。清朝监察机构的规模和职权有了新的变化，都察院作为最高的监察机关，一方面检察违法犯罪，另一方面又审理违法犯罪，集检察与审理于一身。此外，监察立法不断完善，形成了较完备的监察法律体系。清朝末年，清政府从西方引进了“检审合署”的司法制度，颁布实施了《大理院审判编制法》，在大理院下设立各级审判厅，各级审判厅内附设各级检察局，这是我国司法制度上审判权与监督权的第一次有明文的分立。古代御史监察制度给我国带来深远的影响——监督权作为封建皇权下的一个权力分支体系独立于司法权和行政权之外，并对两种权力形成制约，这种监督制约的思想在后来的检察制度中不断得到延续和发展。此后四十余年时间里，我国历经了北洋政府，南京国民政府时期，检察制度逐步完善。-17- 哈尔滨工业大学公共管理硕士学位论文新中国成立前，检察机关的主要职权有：（1）刑事侦查权。清末法律规定，检察官对刑事犯罪有侦查权，也可调度指挥司法警察进行刑事侦查或调查；（2）提起公诉权；（3）对司法警察的调查权，包括逮捕人犯、搜集证据等；（4）监督审判权，检察官要莅庭监督，列席审判厅会议；（5）刑罚执行监督权。死刑执行由起诉检察官监视行刑，非死刑执行亦由检察官监督指挥。2.2.2新中国检察制度的发展新中国社会主义制度建立的理论依据是马克思列宁主义的国家学说，把检察机关定位为国家的法律监督机关，就是受列宁法律监督学说影响的结果。列宁指出：社会主义国家法律应该是统一的，为了维护法制的统一，必须有专门的法律监督机关；法律监督机关与行政权、审判权分立，独立行使职权。新中国初期的检察制度，基本上是依照了苏联的经验[24]，但并不完全是苏联模式的翻版，而是在实践的过程中根据社会发展的需要，继承和顺应中国政治文化传统，形成了现代意义上的中国检察制度。新中国成立后，1949年9月，第一届中国人民政治协商会议召开，决定成立最高人民检察署，与行政机关和法院平行，是独立的国家机构，行使公诉权和诉讼监督权，对政府机关、公务人员和全国国民是否严格遵守法律负最高的检察责任。1954年宪法明确规定了人民检察制度是国家司法制度的一部分，与审判制度并列，人民法院依法行使审判权，人民检察院依法行使国家检察权，将人民检察署改为人民检察院，赋予检察机关法律监督地位，目的是加强国家法制，维护人民民主，保障国家法纪的执行。鉴于当时司法工作中存在着比较严重的错捕、错押、错判现象，严重侵害了公民的人身、民主权利，为加强对公安、法院的监督，1954年宪法将批准逮捕权赋予检察机关。文革期间，检察制度受到破坏，各级检察机关被逐步取消，直到1978年，检察机关恢复设置。恢复重建后，检察制度开始不断向前发展。除原有的审查批捕权、审查起诉权、刑罚执行监督权等，检察机关相继增加了职务犯罪侦查权、参与和监督民事诉讼和行政诉讼权。90年代，检察机关根据十四大关于建立社会主义市场经济体制的改革目标和“要严格执行宪法和法律，加强执法监督，坚决纠正以言代法、以罚代刑等现象”的要求，提出“严格执法，狠抓办案”，以查办案件发展法律监督职能。由于在工作中出现执法不严等现象，检察机-18- 哈尔滨工业大学公共管理硕士学位论文关受到社会广泛的批评，1997年通过两法修改，检察权受到了实质性调整[25]：免予起诉权被取消，不起诉制度得到补充，侦查权受到明确的限制，加强了刑事诉讼中的监督职能。1997年十五大召开，提出“要推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权”和“加强执法”的要求，检察机关提出了“强化法律监督，维护公平正义”的发展方向和思路，形成以职务犯罪侦查制度、公诉制度、诉讼监督制度为基本内容的中国法律监督制度。目前，我国检察机关的职权主要有：（1）刑事案件侦查权。主要是对贪污贿赂犯罪，国家工作人员的渎职犯罪，国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑迅逼供、报复陷害、非法搜查的侵犯公民人身权利以及民主权利的犯罪进行侦查；（2）逮捕权。（3）公诉权。包括决定起诉、不起诉；（4）对刑事诉讼的法律监督权。检察机关有权对公安机关的侦查活动、法院的审判活动、刑事案件判决、裁定的执行和监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法进行监督；（5）民事审判和行政诉讼的法律监督权；（6）法律规定的其他职权。如对叛国、分裂国家以及严重破坏国家政策、法律、法令统一实施的重大犯罪案件的检察权、预防犯罪权等。2.3当代中国检察权定位从世界主要代表国家及我国检察制度的发展可以看出，检察制度作为政治体制的一个组成部分，其存与废、兴与衰与政权的更迭、统治阶级的意志变化、社会发展的需要紧密相关。古今中外的检察制度发展表明，检察制度尽管表现形式、名称内容、作用地位不同，但其对于保障统治者权力的正常行使，保障法律得到统一正确的遵守和实施，避免由于行政权、司法权的膨胀而对国家利益、社会公共利益、公民的人身权利、民主权利免受侵害含有重要监督制约功能的预设。笔者认为，从世界各国检察制度的历史作用和发展趋势来看，当代中国检察权应定位为以监督为核心的、独立的司法权能。（1）从检察制度产生的目的来看，检察权是以制衡、制约的角色出现的。①对审判机关的制约。司法制度在从无到有，从简到繁，从私人告诉到国家干预，从诸权合一到分权制衡的发展过程中，检察机关逐步参与到刑事诉讼中，代表国家追诉犯罪，使得审判权与控诉权相分离，以保障法官审判的公正性和中立性，遏制司法专横和擅断。②对警察权的控制。即防止警察权力-19- 哈尔滨工业大学公共管理硕士学位论文滥用，维护法治。③保障民权。检察机关除维护政府和国家的利益，维护法律的秩序，制约司法权职能外，还通过检察活动保障实体正义、程序正义的实现，在公权与私权之间起到平衡作用，有学者称之为“衡平原则”，检察机关为保障民权提供了权力救济的渠道。（2）从检察制度历史发展脉络看，无论是从最早的国王代理人、皇家法律顾问，到代表国家追诉犯罪的检察官，检察制度由王权的产物发展成为现代民主制度下的制约“王权”，保障民主法制的法律武器，检察职能的配置体现了法治国家对国家管理权，特别是司法权的制衡、制约、监督的理念，监督性是检察权从诞生以来就具有的品格。（3）从宪政设计看，国家统治阶级以法的形式分配统治管理的各项权能后，为防止各项权力的膨胀滥用，需要运用法律，授权产生另一种可以与其抗衡、制约的权力，以维护权力之间的平衡，维护法制统一，维护司法公正。检察机关在宪法和法律授权范围内行使职权，以检察监督独有的国家性、专门性、权威性和法定程序性对审判权、行政权进行制约，也体现了现代检察权在国家政治制度构架中不可替代的监督制约作用。（4）从检察职权行使方式看，检察权和审判权一样，都是以维护国家和社会利益，实现社会公平正义为目的，运用专业化的法律知识，特定的程序和职权履行法律赋予的职责，查明事实作出法律判断，其本质就是对司法权的运用。二者并无本质不同，是司法权力分工细化的结果。2.4本章小结本章对世界主要法系代表国家和我国检察制度的发展进行了梳理，从各国司法制度改革和发展趋势可以看出，尽管政治体制、司法体制不同，但是检察机关都被赋予独立的地位和职权行使方式，检察权所担当的检控犯罪、制衡警察系统和司法系统的功能是其它权力不可替代的。同时我国检察权区别于西方三权分立下的检察权，在人民代表大会制度下，我国检察权与审判权是二元司法下二个平等的主体，检察权是以监督为核心的程序处断性司法权能，审判权是以裁判为核心的实体处断性司法权能。在保障和实现社会公平正义过程中二者是互相促进，互相制约的。-20- 哈尔滨工业大学公共管理硕士学位论文第3章我国司法分权制衡现状及存在的问题有学者提出:“中国司法所面临的矛盾和问题（至少是主要矛盾和主要问题）都同司法与其他权力边界不清，或权力关系不合理相关[26]。从我国司法实践中看，现行司法分权制度的确存在着诸多问题。3.13.1.1检察监督与司法主体之间的监督制约检法关系我国检察机关与法院在宪政格局中均有其独立的地位和宪法所赋予的独立权能，就是通常所说的检法两家是“平起平坐”的。但在司法实践中，检法之间一直在暗自“斗法”。特别是九十年代以来，随着司法改革的推进，双方在“监督与独立”之争中不断扩张自身的权力。在一个总体法律权限框架内，一方权力的扩张必然挤出另一方的权限份额。对此，检法之间更多地表现了互相擎制，提出有利于自身利益的改革论点，法院倡导的司法公正、司法独立暗含了脱离检察监督的要求，检察机关以加强法律监督，维护公平正义为工作主题，监督范围不断拓展延伸。分析其中的原因，一方面是法律规定有模糊、不明确之处，导致两个部门均对法律作出与己有利的解释，按各自对法律的理解行事，不但造成了司法资源的浪费和诉讼效率的低下，而且破坏了司法整体权威。以“两高”司法解释为例。1981年以前，司法解释权是最高人民法院的独有权力，1981年全国人大常委会《关于加强司法解释工作的决议》出台，法院一家独享司法解释权的局面被打破，最高人民检察院也享有了司法解释权，由此产生的“两高”之间围绕司法解释出台不同的意见以及由之带来的司法适用不同屡-21- 哈尔滨工业大学公共管理硕士学位论文见不鲜。2003年中国足球甲级联赛裁判龚建平“黑哨”一案的起诉和判决就是一例。检察院起诉的罪名是“企业人员受贿罪”，而法院认定的罪名是“受贿罪”，这是一个在普通人眼里不会注意的细微变化，但其中深刻的蕴涵就是一个基层法院以实际行动否定了最高人民检察院的司法解释；另一方面是来自部门利益的扩张。“在司法实践中，各个机关为了保持自己的优势，必然会不断张扬和强调这种优势以谋求社会对自身的重视，特别是谋求在它们之间权力格局中的特殊地位[27]。”按照公共选择理论，无论是政党还是其他机构，都具有经济人的一般特性，追求自身利益的最大化。因此，在司法改革中检察机关与法院出现因特定的利益、立场衍生出扩张自身权力范围的本能倾向，显示了权力固有的特性。检法之间的权力冲突在刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼中都有不同程度的表现。（1）检法在刑事诉讼中的冲突①检察官与法官的庭审地位。我国审判方式在刑事诉讼法修改后，由“纠问式”改为“控辩式”，控辩式要求控辩双方在法庭上地位平等，依据法律和事实进行控诉和辩护，法院处于完全中立的地位依法居中裁判，是一个三角形的诉讼结构。我国刑事诉讼法也规定了检察官除作为公诉人提起公诉外，还有对审判过程进行监督的职权。有学者认为，这样的权力配置，使检察官的地位既远高于辩护律师，也倚强于法官。因此，法院在司法改革研究中极力呼吁检察官当事人化，检察官仅作为公诉人代表国家对犯罪嫌疑人提起公诉，取消庭审监督权。事实上，在具体庭审实务操作中，检察官只扮演了公诉人的角色，履行控诉职能，对犯罪嫌疑人进行讯问、质证，与辩护律师答辩等，庭审监督职能并未得到发挥，成为一项被虚置的职能。②检察官的求刑权与法官的量刑权。我国刑法分则对具体罪名的量刑幅度较宽，如故意伤害罪致人重伤的，依照法律规定可在3-10年之间量刑，如此大的时间跨度为法官裁判时留下很大的自由处断空间，是外界很难监督和触及的权限，也是审判权被滥用的一个根源。由于我国法律在检察官的求刑权上没有明确的规定，习惯做法中，通常是检察机关在公诉词或起诉意见书中，提出被告人具有的从重、从轻、减轻或免除处罚及情节严重或特别严重等情节，并据此提出量刑的建议，但是否能被采纳完全由法官来掌握，成为检察监督的空白点，尤其是在一些酌定情节中，法官拥有相当大的权力。对此，在司法改革中检察机关提出了不仅要提出量刑幅度、量刑情节，还要提出具体的刑期建议。如建议法院判处被告人有期徒刑3-4年，以量化的求刑-22- 哈尔滨工业大学公共管理硕士学位论文权加强对法官自由裁量权的控制。在大陆法系国家中，量刑建议是比较普遍的做法，是检察官在公诉活动中的一个重要环节。各国提出量刑建议的做法不同，有的比较确定，如明确提出5年、10年或死刑刑罚，有的是一个量刑幅度，如在3—5年之内判处刑罚。求刑权本身对法官没有约束力，量刑、定罪仍是法官的权力，但法官往往会尊重检察机关的量刑建议。在我国，检察机关暂不宜对审判权做过多的干预和介入，加剧权力的冲突和碰撞，应充分发挥检察抗诉职能作为监督制约的有效手段。③不起诉制度与统一定罪原则。不起诉是指检察院对公安机关侦查终结移送起诉的案件和自己侦查终结的案件进行审查后，认为犯罪嫌疑人的行为不构成犯罪或依法不应追究刑事责任，或者其犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚，以及对于补充侦查的案件，认为证据不足，不符合起诉条件，从而做出不将犯罪嫌疑人诉交法院审判的一种处理决定。其性质是检察院确认犯罪嫌疑人不构成犯罪或者依法不追究刑事责任的诉讼处分，具有在起诉阶段终结诉讼的法律效力。而我国刑事诉讼法第12条规定：未经人民法院依法判决，对任何人都不得确定有罪。不起诉制度使检察机关以程序对案件的终结介入到法院对案件的实体性最终裁决中来，由此产生的一个最明显的弊端就是对检察机关决定不起诉的案件缺少外界有力的制约，使得有的本应提起公诉交付审判的案件在诉讼程序中流失掉了。有的地方的检察机关还以改革创新的角度引入美国的“诉辩交易”制度，即检察官以减少指控、降低指控等来换取被告人的有罪答辩，从而省去了审判的程序。诉辩交易制度是美国特定的诉讼制度下的诉讼现象，在提高诉讼效率，避免诉讼积压，节约诉讼成本上有着积极的意义和作用，但如果引入我国全面推行尚欠缺诸多相关条件的契合。④检察自侦权与司法审查制度。检察机关直接受理侦查案件，是履行法律监督职责的重要组成部分，然而长期以来，作为法律的监督者，检察机关在受理直接侦查案件时，却一直缺乏有效的外部监督制约。“创设检察官制度的本意是通过分权，防范法官的恣意和警察滥权，也即‘以权力约束权力’。但如何防范检察官自身的滥权同等重要[28]。”从我国特有的司法体系权力制衡关系看，一般情况下，人民检察院和公安机关、人民法院处于权力的相互制约中，但是人民检察院在查办职务犯罪案件过程中，是否立案、是否逮捕和是否决定提起公诉，已经游离于公检法相互的权力制约之外，成了检察院的“专权”，人民法院对检察机关的司法监督也主要集中在批捕权和-23- 哈尔滨工业大学公共管理硕士学位论文起诉权等积极检察权行使的监督，而对诸如不立案、撤案权、不起诉权等消极检察权的行使，几乎没有有效的监督制约机制。而且现有的其它监督形式都难以直接介入到检察侦查诉讼环节中，使检察机关的职务犯罪侦查权处在了一种实质性监督或有权监督的相对真空地带，检察院可以说在这几种情况下是集公、检、法职能于一身，没有任何有效的监督和制约。检察机关内部监督机制的先天不足与后天存在的种种缺陷，使检察机关职务犯罪侦查权受到普遍的质疑。在英美法系国家中，法律对被羁押者提供“人身保护令”司法救济制度。这一令状早期曾由英国国王亲自签发，后来签发权逐渐成为法院的权力[29]。这一制度的目的在于为那些被非法剥夺人身自由的人提供一种获得快捷的司法审查的机会，从而在最大程度上防止被告人的人身自由受到非法的剥夺。在美国，获得“人身保护令”的权利被认为是宪法所确立的“最重要的人权”，是“对个人自由的最好的和最充分的保障”[30]。（2）检法在民事、行政诉讼中的冲突我国民事诉讼法第14条规定，人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。行政诉讼法第10条规定，人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。检察机关对于法院已经发生法律效力的民事、行政案件的判决和裁定，认为确有错误的，有权以提起抗诉的方式进行检察监督。但是由于法律规定的过于原则和笼统，从1990年行政诉讼法、1991年民事诉讼法正式实施以来，检察机关在民事行政检察监督工作中一直面临三大难题——调卷难、确定审级难、合理时限审结难[31]，使双方摩擦不断。法院对检察监督的限制、抵制主要表现在两个方面：①监督程序上的抵制。检察机关对于当事人不服民事、行政裁判的申诉，必须在对案卷进行充分审查的基础上，才能够作出一个比较客观的判断，而由于“调卷难”问题，检察机关与审判机关之间的信息不对称，使检察监督功能受到限制。另外，根据法律规定，检察机关提出抗诉的法律效果是引起法院的再审程序，但是法律没有规定法院再审程序的时限，使得法院对检察机关抗诉案件久拖不决，一起案件抗诉后，一、二年也没有最终结果的现象是非常普遍的。检察机关提起抗诉后，由哪一级法院再审，双方也存在认识分歧。法律只规定了人民检察院提出抗诉的案件人民法院应当再审，具体双方如何配合没有明确的规定。检察机关依照刑事诉讼中抗诉的规定，认为应当由提起抗诉机关的同级法院再审，但实践中，接受抗诉的人民法院将绝大多数案件函转原审法院进行再审，成为再审案件“改判难”的一个重要原因。②监督范围的限制。民-24- 哈尔滨工业大学公共管理硕士学位论文事诉讼法和行政诉讼法规定，检察机关对法院已发生效力的判决、裁定，有权进行检察监督，但并未对可以抗诉的生效判决、裁定的范围做任何限定，产生了检法理解上的分歧。检察机关认为，只要是法院做出的所有生效裁判，同时具备了其他法定抗诉条件，检察机关就可以抗诉；而法院则认为，检察机关可以提出抗诉的裁判仅限于法院在审判程序中做出的部分裁判。最高法院数次用“批复”等方式对检察机关的生效裁定抗诉的范围做出了限制[32]，如1995年《关于对执行程序中的裁定的抗诉不予受理的批复》，1997年《关于对企业法人破产还债程序终结的裁定的抗诉应否受理的批复》等，对此检察机关虽不认同但也无法采取较有效的措施进行抗衡。审判监督作为一种纠正法院已发生法律效力的错误裁判的权力救济手段，在纠正冤假错案、维护司法公正中发挥了一定的作用。但由于检察监督启动的案件再审程序造成案件“终审不终”的问题也为民事行政检察监督招致了诸多的批评声音。在审判机关实务工作者的观点看来，这一诉讼制度弊端明显，原因是检察机关缺少民事行政案件审判实务和相关专业知识，使不该再审案件通过抗诉渠道又进入再审诉讼程序中，而且检察机关对已决的民事案件提出抗诉是典型的以公权干预私权的行为，容易造成当事人之间民事权利义务关系的失衡。在国外，检察机关参与民事、行政诉讼活动与我国不同。除极少数如德国检察机关在婚姻无效、雇佣劳动、禁治产案件中，有权对不符合法律的判决提出抗诉，俄罗斯在《俄罗斯仲裁法院组织法》中规定，检察机关对法院的判决有权进行监督、提出抗诉外，各国检察机关一般是作为国家或政府的代表以公益性诉讼为基本原则提起或参与民事行政诉讼的。在法国，当公法秩序受到侵害时，检察机关作为国家和社会利益的代表有权为维护公法秩序而以主要当事人身份提起民事诉讼，还可以以联合当事人身份参与个人身份、未成年人、无行为能力人等的案件诉讼，职权范围十分宽泛。德国确立了公共利益代表人制度，但参与民事诉讼的范围较窄。检察机关可以两种方式参与到民事诉讼中：①作为公益代表人，直接对某些侵害国家、社会公共利益和公民重要权益的民事案件起诉到法院；②依照法律规定检察官应当参与的诉讼或检察官认为应当参与的民事案件。英国检察机关参与民事诉讼的职权范围非常狭小，仅对于涉及皇室利益的民事案件、告发诉讼案件、确认婚生和非婚生子女合法身份的案件以及缠诉案件代表政府作为当事人出庭参加诉讼。在美国，检察机关作为公益代表人直接提起民事诉讼，美国联邦民事诉讼规则第17条规定：“在制定法另有规定的情况下，-25- 哈尔滨工业大学公共管理硕士学位论文对于保护他人利益的案件可以以美国政府的名义提起诉讼[33]。从国外检察机关在民事行政诉讼中的作用可以看出，检察机关主要是以国家公益代表人的身份代表政府起诉、应诉，而我国检察机关参与民事行政诉讼只局限于一些特定案件的抗诉。3.1.2检警关系我国宪法第135条和刑事诉讼法第7条都明确规定：人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。但在现行检警关系下，检察机关无法对警察机关的侦查活动进行有效的监督和制约。从整个侦查程序看，侦查过程基本上由公安机关一家“暗箱操作”[34]，侦查机关在搜查、扣押、通缉等侦查手段和拘传、取保候审等强制措施上权力相当宽泛，可以自己决定自己执行，使侦查权变成了不受约束的特权，导致了侦查权的滥用，刑讯逼供、非法取证、人权受到践踏等问题屡禁不止。如我省1997年兰西县烟草公司卷烟批发部30万元巨款被抢，该公司调拨员方某某被公安机关列为犯罪嫌疑人刑讯逼供，无辜羁押307天，后抢劫真凶落网，方才得到无罪释放。释放时，方已生活不能自理。再如近年来的佘祥林案、胥敬祥案等无不引发社会各界对司法权力制约的考问。从制衡的角度分析，产生这些问题的原因：①由于制度规定不完善，使检察机关对公安机关侦查活动难以开展有效的监督。如在公安机关侦办案件的立案上，受其系统内部破、立案指标因素牵制，案件“先破后立”、“不破不立”的做法极其普遍，如果被害人不向检察机关反映情况，检察机关很少能得知这些违法行为，也就无法对类似的“犯罪黑数”[35]问题进行监督和制约。虽然刑事诉讼法修改时增加了关于检察机关对立案监督的规定，但由于制度不配套，公安机关立案后不侦查或消极侦查从而使立案监督丧失效用的问题在司法实践中一直未得到解决。如广东省佛山市南海区检察院2001年至2005年6月共受理立案监督线索39件，公安机关根据检察院发出立案通知书依法立案的只有2件，仅占全部线索的5%，且公安机关对这两件案件态度消极，使检察院处境尴尬。②检察对侦查活动的调控力度不足，导致公安机关侦查取证不到位，妨碍对犯罪的有效追诉。由于公安机关缺少从公诉、庭审的角度去收集、完善证据的意识，或对法定证据要素缺乏充分理解或经验不足导致取证不到位、证据不合格而无法作为定案证据使用，检察机关经-26- 哈尔滨工业大学公共管理硕士学位论文常需要把案件退回公安机关补充侦查，出现诉讼程序回流以及“退而不补”等问题，影响了司法的公正，既浪费司法资源，又降低诉讼效率，妨碍了整体追诉功能的发挥。③检察机关监督呈明显滞后性。检察机关除对少数重大案件实行提前介入指导侦查外，对公安机关侦查的案件基本上没有动态的监督制约。对于批捕审查，检察机关是通过审阅卷宗材料对公安机关侦查活动是否违法进行监督，而实际上侦查活动中的违法行为基本不可能在卷宗中得到反映，即使犯罪嫌疑人事后向检察机关反映，也大多因时过境迁，无法收集证据而不了了之。④追诉目的趋同性不利于人权保障。检察机关、公安机关虽分别行使侦查、控诉职能，但由于同时还共同承担着追诉犯罪的任务，往往出现相互配合、共同打击的局面，造成检察监督重实体轻程序，重有罪证据，轻无罪、罪轻证据，是冤假错案时时发生的一个重要原因。因此有学者提出，“实现检察官对警察法律控制的一个重点，是将检察官与警察适当分离，从而维护对侦查进行‘过滤’的机制，以形成一种制约关系。反之，如果警检一体，检察官承担警察职能，成为所谓高级的‘司法警察’，将丧失司法机关的非偏倚品格和独立性[36]。”世界各国对侦查权的控制一般包括两种方式：一是法官的控制；二是检察官的控制[37]。法官的控制主要是以司法令状形式出现，警察的侦查权始终受到中立的司法裁判者的制约，对于涉及公民人身自由、财产权利的拘留、逮捕、扣押等侦查措施，除紧急情况外，必须有法官事先签发的“令状”，如果情况紧急事先无法取得法官的令状，也必须在事后接受法官的司法审查。美国联邦刑事诉讼法规定，对被捕者要无不必要延误地解送至地方法官或治安法官面前接受讯问，由法官在控辩双方的参与下进行听证或聆讯，作出是否羁押的决定。检察官的侦查控制普遍存在于英美法系国家和大陆法系国家中。例如，德国刑事诉讼法规定，刑事侦查程序由检察官主导，警察对于检察官的命令必须服从。法国刑诉法典规定，共和国检察官亲临现场时，司法警察官即丧失对案件的权力。在英国，检察机关对警察机关移送的案件经审查如果认为证据不充分，可以要求警察补充侦查，如果警察不同意补充侦查，检察机关可以对案件中止诉讼。从各国检警关系可以看出，无论是法官控制模式还是检察官控制模式，对侦查行为进行控制以加强对人权的保护，是各国诉讼价值观念的一个共同目标。-27- 哈尔滨工业大学公共管理硕士学位论文3.2司法主体外部的监督制约我国宪法规定，检察机关依法享有独立的宪法地位，并依法独立地行使检察权。然而在现实的司法活动中，这种独立受到了各种因素的影响。3.2.1与人大的关系我国实行的是人民代表大会制度，司法机关是由人民代表大会产生并对人民代表大会负责的国家机关，这样特定的政治结构决定了我国的司法独立区别于三权分立政治体制中的司法独立，即我国的司法独立是一种有限的独立，司法权是一项相对独立的权力。人大对司法机关执法监督的主要方式有：听取并评议表决检法两院的工作报告；视察和受理群众来信、来访和申诉，就有关问题向司法机关提出质询和询问；对检法两院的人事任免权；对人大代表逮捕和刑事审判的许可权。由于人大对受理的群众来信、来访等经常以督办、交办的方式转交由司法机关办理，要求限期办结并报告结果，甚至直接听取案情汇报，调卷审查等方式介入到司法机关对具体个案的处理中，这些监督不但缺乏直接的法律依据，对正常的诉讼造成冲击，还出现了一些无法回避的弊端，即对具体案件进行监督的往往并不是人民代表大会这一抽象的概念主体，而是具体的个别领导或个别人，使得个案监督极容易发展成个人监督，以个人监督替代了人民民主监督。这种监督的随意性后果不难想见，“对司法个案的监督往往是通过人大办公机构的领导的‘批示’方式来进行的，谁能找到批示人，谁能找到高权力位阶的批示人，谁就有了左右法官的可能[38]。”国外立法机关对司法机关的制约与我国不同，代议机关拥有监督权，但其内容是监督国会批准的法律和政策是否得到忠实的执行并取得预期的效果，对于司法权和司法机关不轻易监督。英国议会对司法的监督方式就是提请国王对法官免职，议会对法官的批评监督只有在指控法官的初步证据相关并且一经证实将导致免职时才能正式启动，议会和议员不能对法院正在处理的未决案件发表任何言论。在美国，议会对法官弹劾必须经参众两院正式同意，国会不可以运用弹劾权干预司法权的实质行使。在德国，也有类似美国的对法官弹劾制度，但尚未发生实际的弹劾案例。-28- 哈尔滨工业大学公共管理硕士学位论文3.2.2与党委、政府的关系在我国，司法权是相对有限独立的另一个重要表现是司法权不能向执政党独立。中国共产党是国家事务的领导核心，对司法机关拥有领导权，特别是在现行司法体制格局下，检法两院在组织关系、人事管理、办案经费、物质装备等方面均受制于地方，依附于地方，导致司法权严重行政化、地方化，在行为模式上缺乏独立的品格，因此也就不难解释为什么在陕西富平县会出现舞女当上法官的现象了。由于司法机关长期以来一直被认为是无产阶级专政的“刀把子”，在不同的时期要服务于不同的中心工作，从为无产阶级专政服务到改革开放后为经济建设保驾护航，使党委和政府名正言顺地成了司法机关实质上的上级。这一点非常明显的体现在检法两家所做的工作报告中：“在市委的领导下，在市人大的监督下，我们围绕全市中心工作，不断调整工作重点，充分发挥检察监督（审判）职能，紧紧围绕经济建设这个中心积极开展各项检察（审判）工作。”在相当多的地方，对一些涉及地方或部门利益的“重大”案件，具备一定行政级别或职务的人员的立案侦查等都必须事先请示当地党委政府主要领导的同意。以言代法、以权压法，将司法机关看成是地方领导下的下属部门而对具体案件做出指示、批示的现象司空见惯。正如汉密尔顿所说：就人类一般情绪而言，对某人的生活有控制权，就等于对其意志有了控制权。各国为保障司法权行使的独立性，一般采取身份保障、经济保障、特权保障等方法。如荷兰检察官实行终身任职制。美国宪法规定：“最高法院与下级法院的法官忠于职守者，得终身任职。”在英国，为保障检察机关独立，实行人员任免独立安排，检察经费独立预算，从而摆脱了地方当局的控制和影响。在一些国家，以立法形式禁止政府干预司法。如在日本，司法部长的指令只能向总检察长而不能向其他检察官发布，从而在行政当局与一般执行职能的检察官之间形成一定的过渡与缓冲，以防止或减少行政性指令对检察活动的直接冲击[39]。3.2.3与政法委的关系政法委员会制度是中国共产党在长期实践中形成的党领导政法工作的制度，历史上虽几经撤立，仍一直沿用。中央（1999）6号文件对政法委进行-29- 哈尔滨工业大学公共管理硕士学位论文了职能定位，党委政法委做为各级党委领导和管理政法工作的职能部门，在对政法机关的执法监督中被赋予较多职权。（1）每年定期开展执法大检查，调卷审查以发现问题，纠正问题，通过检查对具体个案进行监督。由于缺少专业权威的人士，检查通常以从公检法三家抽人交互检查的方式进行，受长期以来公检法是一家的思想影响，这种检查监督方式多数流于形式，并未发挥出应有的作用。（2）对群众反映强烈的问题如超期羁押、滥用特权、执法不公等普遍性问题进行专项治理整顿工作。如在2005年中央政法委做出在全国范围内政法机关中开展为期三年的“规范执法行为，促进执法公正”专项整改活动决定，对政法队伍、业务建设进行指导、监督。这类活动有其积极意义的一面，但也带来很多负面的干扰，与司法机关自身的队伍业务建设相交叉，冲淡了检察、审判主干业务，是对司法资源一种浪费。（3）对重大疑难案件召开三长协调会。实践中，进入三长会的案件往往是一些“扯皮”案件，各家均因案件棘手不愿承担一旦做出立案、起诉或审判决定后可能担负的法律后果而将矛盾上交。由于政法委缺乏专门的理论及实务性专业人员和同样不愿担负可能不利的领导决策责任后果，三长协调会后常常是“调而无果”，也颇让公检法三机关不满。（4）对涉法信访案件和控告办案人违法办案案件的交办、督办。执政党领导政法工作是我国独有的一个制度特色，在多数国家，司法权独立于政党，检察官、法官不参加任何党派，目的是为保证司法的中立性、公正性，如美国、俄罗斯等。3.2.4与纪检委的关系在政治体制改革中，反腐败是一项很重要的任务，对触犯法律的腐败分子予以惩处，将党的纪律检查部门同司法机关密切地联系起来。通常的做法是由纪检委单独办案或抽调司法机关部分人员组成联合办案组的形式对违规违纪人员进行调查，认为事实清楚需移交司法机关处理的，由纪检部门协调同级检察机关交由下一级或指定的检察机关办理。这种协同办案机制在加大反腐败力度，打击国家工作人员职务犯罪上起到一定积极作用，但由此产生的问题必须引起重视，主要是检察机关独立行使权力的职能遭到破坏。由于检察机关案源少，需要获得办理指定专案，既能打出检察声威，又能增加检察办案经费的机会（多数地方检察机关收缴的贪污贿赂赃款上缴国库后由同级财政再全额或部分返回检察机关以补充办案经费的不足）。因此，检察机关-30- 哈尔滨工业大学公共管理硕士学位论文在接受纪检机关交办案件的同时，有时也就必须接受一些附带的，关于案件处理走向的指示，干预了司法机关的独立办案权。对防止政治与行政对司法权的不当干预，有的国家采取指挥权行使公开的做法，即行政方面行使司法指挥权时必须采用公开命令的方式。例如法国刑事诉讼法规定，司法部长只能以今后存档可查的书面指令对检察事务进行指挥，这种程序化、规范化、公开化的要求，成为防止政治与行政对司法权不当干预的有效手段。同时鉴于检察官是以维护法制为使命的国家法律官员，因此检察官不能以上级指令为由推托自己的违法责任。在上级指令违背法律的情况下，检察官有权不服从指令，依据自己对司法公正的信念行事。我国的司法主体受到来自立法机关、党政机关的多重领导和制约的现象不得到解决，以言代法、以权压法的现象就难以得到消除，这是实现司法公正和社会公平正义的一个阻滞。3.33.3.1司法主体内部的监督与制约错案责任追究制建立错案责任追究制的目的是通过责任追究来促进司法人员严格依法办事，努力提高办案质量。实际上，这种预设目的并未达到预期的效果，其原因主要有两个：1）错案追究程序的启动难。众所周知的原因就是“护短”。对于内部人员的违法违纪问题，司法机关无论是从维护司法权威还是队伍形象及至个人政绩等原因考虑，都愿意将问题在最小的范围内得到解决，将错案的负面影响缩减至最低，这也是为什么媒体对一些错案一经曝光立即会震动全国的原因。佘祥林案件就是非常典型的一个例子，从发现这是一起错案到彻底纠错，整整用了7年的时间。2）错案过错责任的分清难。一般来说，检察官承办案件，其本人最熟悉了解案件的情况，对所办案件如何处理，采取什么措施，是最有发言权的。由于我国检察机关实行办案行政审批制度以及检察长主持下的检察委员会制度，实际上检察官个人无权对案件作出决定，必须经层层汇报，经科长、主管检察长、检察长等各个环节的审批，对一些重大复杂案件，需经检委会集体讨论后才能决定。这样做对于提高办案质量，加强对检察官的监督，防止司法腐败无疑是必要的，但是由于“办而不定，定而不办”的情况普遍存在，而且经请示的各个层级都有权对案件进行干预-31-（（ 哈尔滨工业大学公共管理硕士学位论文直至影响办案人意见的做出，一旦出现冤假错案需要追究责任时，就很难分清具体责任。3.3.2人民监督员制度人民监督员制度是2003年检察机关在现行法律规定的框架内，为从制度上保障职务犯罪侦查权的正确行使，增强检察机关执法的公信度及透明度，解决检察机关查办职务犯罪案件缺乏外部监督问题而进行的一项制度创新。人民监督员主要对检察机关查办的职务犯罪案件中拟撤销案件、拟不起诉和被逮捕的犯罪嫌疑人不服逮捕决定的三类案件实施监督。人民监督员有权了解案件具体情况，听取办案人的汇报，提出询问。人民监督员对参与监督的案件实行独立评议和表决，但是没有对案件的决定处理权，其表决意见在检察机关处理案件时起参考作用。人民监督员制度是检察机关在检察权的具体行使方式上引入的一种外部监督和社会监督，之所以把它放入司法主体内部的监督制约来讨论，是因为这一制度从工作程序来看，它并不是一个对案件的处理起决定意义的程序，而仅仅是在现行刑事诉讼制度框架下加入了人民监督员的监督这一程序，其本身并没有明确的法律依据予以确认，这从本质上决定了它仅是一种不具备强制力的监督。从案件的实质处理来看，在人民监督员作出决定之后，还需由检察长、检察委员会进行审查，并最终作出是否同意人民监督员意见的决定，在案件处理的入口及出口上，都是由检察机关内部来进行掌握。所以人民监督员的监督工作，并不具有真正决定性的意义，最终起决定意义的，还是检察机关的内部机制。截止2005年底，全国共有80%的检察院实行了人民监督员制度，人民监督员共对9652件拟做撤案、不起诉处理和犯罪嫌疑人不服逮捕决定的职务犯罪案件进行了监督，其中有484件人民监督员不同意检察机关意见。经检察长或检察委员会研究，检察机关决定采纳人民监督员意见的有218件，占全部不同意意见的45%。人民监督员制度在社会中引起了一定反响，发挥了其积极作用。但应该看到，由于这一制度的先天缺陷，其产生作用有限。1）人民监督员的产生不规范。人民监督员的产生都是由各级检察机关自行选择确认的，既缺乏严格统一的程序，也缺乏规范化的管理，难脱“自我监督”之嫌；2）人民监督员的作用发挥有限。现代法律制度的发展日渐繁密复杂，其体系也越来越庞大，非专业人士很难掌握其运用技术，而人民监督员多数-32-（（ 哈尔滨工业大学公共管理硕士学位论文来自不同行业，不具备专业的法律知识背景和技能，这种“外行监督内行”的效果显然带有缺欠；（3）人民监督员的监督范围狭窄。人民监督员制度只涉及到检察机关职务犯罪案件侦查中的三种情形的监督，这种“特殊的救济”给刑事诉讼中其他犯罪嫌疑人带来了相对的程序不公问题，这样的区别对待、不一视同仁的做法对于犯罪嫌疑人而言是不公平的。从目前讲，人民监督员制度并不是一个完善的外部监督制度，对检察机关职务犯罪案件侦查权的有效制约远未实现。人民监督员制度吸收和借鉴了国外陪审团制度和检察审查会制度的合理内核。当今世界各国的诉讼法律制度中，陪审制度表现为两种形式，陪审制与参审制。陪审制，亦即陪审团制度，是由非法律专业人员组成的陪审团参加法庭审判活动，在审查证据基础上，通过对有争议的事实问题作出法律性裁定来协助法官审理。陪审团负责认定犯罪事实，决定被告人是否有罪，法官决定法律的适用。陪审制度主要盛行于英美法系国家。参审制，是由专业法官和陪审员组成合议庭，共同审判，共同作出判决。在参审制度中，陪审员与专业法官共同解决认定案件事实和适用法律的问题，陪审员与专业法官一样具有平等的表决权，参审制度主要盛行于大陆法系国家。目前参审制度在欧洲已呈衰亡之势。日本设立有检察审查会机制，检察审查会的成员选自国民，其决议反映民意，同时检察审查会的决议要公之于众，晓之于民，具有道义和舆论的力量。因此在实际运作中来看，虽然检察审查会的决议对检察官没有约束力，但能够促使检察官采纳其建议，而且如果上级检察官认为该决议有充足的理由和根据时，检察官则应当采纳该决议并提起公诉。3.4本章小结我国检察监督制度在维护国家、社会和公民利益，打击犯罪，促进法治建设等方面发挥了应有的作用，但实践中也暴露出司法不公、检察权滥用、独立行使职权受限等问题。本章从检察监督在运行中存在的突出问题入手，运用公共选择理论重点分析了司法运行中检法、检警关系的矛盾冲突，以及司法主体外部与内部监督制约现状，对问题产生的根源做了探究，并与世界主要各国的司法运行现状进行了比较分析，为下一章我国检察监督制约制度构建奠定基础。-33- 哈尔滨工业大学公共管理硕士学位论文第4章我国二元司法主体下检察监督与分权制衡制度设计人们从政治学、社会学、法理学等不同角度对权力制衡进行思考主要为了实现三个目标：（1）防止权力的滥用；（2）实现社会公正；（3）保障公民权利。在我国二元司法主体框架下，科学地对权力进行明确划分和合理界定，对于解决司法权职能交叉、制约乏力、协作不够等问题有着积极的现实意义。国家司法机关享有和行使司法权的目的，是在准确地查明社会主体间的冲突和纠纷客观事实的基础上，运用统治阶级意志的法律规范救治业已被侵害的法律权利，恢复被扭曲的社会秩序。[40]调整和完善检察权应坚持两个原则：（1）权力制约原则；（2）保证监督权完整的原则。4.1检警关系制衡制度设计关键：加强制约与监督现代法治国家在维护公共秩序、严格控制犯罪的同时，注重程序的正当性和对国家权力的制约。我国刑事案件的侦查权，基本是上由公安机关对犯罪嫌疑人单方面采取的刑事追诉活动，侦查机关权力过大、手段宽泛，大部分强制措施和所有的专门调查工作，都由公安机关自行决定，除逮捕需由检察机关批准外，拘留、扣押、搜查、通缉等侦查措施均由公安机关单独实施。侦查机关的活动封闭，与外界隔绝，这些不受制约的权力是导致侦查阶段存在严重侵犯公民人身、财产、自由等权利的最大根源，处于弱势地位的犯罪嫌疑人难以和强大的国家侦查机关展开理性的对话和对抗，合法权益难以得到保障。为此，在刑事程序上限制国家权力，就是对嫌疑人、被告人权利的保护。我国检察机关是侦查程序的唯一裁判者和控制者，通过检察控制加强对警察权的制约，实现打击犯罪与人权保障的共同实现显得尤为必要。重新审视和定位检警关系，应从以下两个方面入手：-34- 哈尔滨工业大学公共管理硕士学位论文（1）建立强制侦查权检察许可制度基于保障社会秩序和国家安全的需要，在允许国家强制性侵犯公民权利的同时，必须对国家权力予以明确的划分和限制，使公民受到有效的法律保护。从世界各国立法看，司法审查原则已为各国普遍遵守和采用。反映到刑事诉讼中，就是国家行为要受到司法审查制度的约束，尤其是对强制侦查活动的控制，由一个独立的第三方介入到侦查活动中，对侦查机关的活动进行审查并做出裁判，有助于把侦查权力控制在合理的范围之内，防止侦查权的滥用。一般各国由于奉行三权分立的政治制衡原则，因此多由法院（司法权）来制约侦查权（行政权）。在我国独有的政治法律制度下，司法权由法院与检察院共同行使，从具体工作职能来讲，检察机关履行公诉职能，侦查活动是服务于公诉职能的，而且检察机关通过批准逮捕、审查起诉对公安机关侦查活动是否合法、有无进入下一诉讼程序的必要进行监督、审查，正是司法权对侦查权制约的体现。因此，在我国由检察机关进行侦查权控制是较符合诉讼实际的。公民的人身自由权是公民的基本权利之一。此外，身体检查、扣押、搜查都涉及到公民的基本权利，法治社会必须维护公民的基本人身与财产权利。实行强制侦查权的检察许可制度，就是要求公安机关除了对逮捕措施必须提请检察机关批准获取“许可”外，还应当将拘传、取保候审、监视居住、拘留四种强制措施提请检察机关进行司法授权以取得“许可”，即使遇到紧急情况必须立即使用强制措施外，也应当事后提请检察机关审查。此外，对搜查、扣押、通缉等专门工作，也应当报请检察机关进行司法授权，这对于防止侦查权的滥用，实现侦查程序的法制化具有特殊的重要意义。（2）建立检察引导侦查制度加强侦查监督，必须在检察机关与公安机关之间建立一个合理的关系。世界主要国家的司法实践中，检警关系大体有两种，一种是检警分离；一种是检警一体。英美法系国家实行检警分离。在这种关系下，检察机关一般不参与，更不领导和指挥侦查机关的侦查活动，检察机关只是在侦查终结后进行审查起诉，检警关系较为分散。大陆法系国家实行检警一体。在这种关系下，检察机关直接指挥侦查机关进行侦查活动，在整个侦查过程中处于领导或主导地位。检察机关在指挥侦查过程中可以直接按照公诉的标准要求侦查机关补充证据材料。近年来，我国有一些学者提出了实行“检警一体制”的建议，以此强化检察机关对公安机关侦查活动的监督。根据我国法律的规定，公安机关与检-35- 哈尔滨工业大学公共管理硕士学位论文察院在法律地位上是平等的，都是侦查权的主体，两者在侦查刑事犯罪的权限上，是分工负责，互相配合的关系，而不存在领导与服从的主从关系[41]，因此检警一体制并不符合我国现有实际情况。如果实行检警一体，那么侦查环节与监督环节合而为一，监督的缺失将使侦查权更加膨胀，难以制约，检察官与刑事警察在专业背景、工作性质上的差异，检察实际上也难以指挥警察。但侦查权的性质决定了公安机关往往专注于破案，在取得证据、固定证据、保全证据方面，与检察机关在法庭上举证、质证还有一定的距离。因此，更契合我国现行刑事诉讼结构的制度构想是建立起检察机关与公安机关间的检察引导侦查制度，对重大刑事案件由检察机关在收集证据等方面给公安机关以引导，这是较客观也是可行的，既实现了检察监督对侦查权的同步制约与控制，又优化了司法资源的使用，节约司法成本。（3）完善律师援助制度的法律强制保障刑事诉讼法修改后，提高了律师在侦查活动中对犯罪嫌疑人的帮助作用，但在实践中侦查人员往往以妨害侦查、保守秘密为借口，对律师在侦查阶段的办案活动加以不适当的限制，致使犯罪嫌疑人获得律师提供法律帮助的权利常常无法得到有效落实。普遍性存在的问题是：①律师会见犯罪嫌疑人难。虽然最高人民法院、最高人民检察院、公安部等六部委制定的《关于刑事诉讼法实施若干问题的规定》中明确规定，对于不涉及国家秘密的案件，律师会见犯罪嫌疑人不需要经过批准。但在司法实践中，律师会见犯罪嫌疑人之前无论案件是否涉及国家秘密，一般都要经过侦查机关的批准，而且是多重批准，有些地区即使侦查机关同意会见，其请求也被一再拖延，使律师无法为犯罪嫌疑人提供及时的法律帮助；②律师了解案情难。刑诉法规定受委托的律师有向犯罪嫌疑人了解案件有关情况的权利，但是法律没有明确规定律师了解案件情况的范围和程度，因此通过律师及时参与侦查程序，保障人权，防止侦查人员侵权行为的预期目的基本上因侦查机关的不配合而无法实现。有的侦查机关对律师与犯罪嫌疑人谈话的内容加以严格限制,明确规定不能涉及具体案情，如果律师违反规定,侦查机关马上就会中止会见。为此笔者建议，应当扩大和完善律师在侦查阶段的权限，并通过明确的立法对律师行使权利加以保障。首先,赋予律师询问在场权。律师置身于讯问现场可以使违法侵犯人权的行为得到有效的扼制和纠正，打破侦查活动的封闭性,弥补检察机关无法对公安机关的侦讯活动实施同步监督的不足；其次,要完善律师会见权，立法应当赋予律师完整的会见权,并明确司法机关对律师行使会见权的保障义务；第三,要充分保障律师案件知情权。建立证据展示制-36- 哈尔滨工业大学公共管理硕士学位论文度，使律师对案件有充分的了解，进而更好地维护犯罪嫌疑人的合法权益。4.2检法关系制衡制度设计关键：解决职能交叉与制约缺位理顺检法关系，合理地界定和配置权力是关键。要解决好这种权力关系，必须充分考虑我国的政治、法律、文化传统，根据司法活动的一般规律，结合世界范围内司法分权与监督制约改革发展趋势，在不影响法院独立审判、有利于增强法院审判公正性的原则下，改革和完善检察监督权，保障最大限度地实现司法公正。（1）引入恢复性司法制度恢复性司法起源于法治比较完善的西方国家，特别是英美法系国家。恢复性司法是指通过犯罪人与被害人之间的面对面协商，并经过以专业人员和社区志愿者充当中立的第三方而进行调解，促使当事人沟通和交流的程序，由犯罪人通过道歉、赔偿、社区服务、生活帮助等使被害人因犯罪所造成的物质损失、精神损失得到补偿，使被害人受犯罪影响的生活恢复常态，同时也使犯罪人通过积极的负责行为取得被害人及其家庭和社区成员的谅解，重新融入社会的一种非犯罪处理方法[42]。传统的刑事司法模式是以报应为基础，强调的是惩罚、谴责，关注的是是否为犯罪人所为，应如何处罚。恢复性司法是为了和解与恢复而进行的协商与赔偿，强调的是解决问题，关注的是如何恢复被破坏的社会关系。从国外恢复性司法的实践看，收到了良好的成效。首先提高了被害人的满意度，对被害人的关注、抚慰和补偿，减少了被害人因心理失衡而变为加害人的情形；其次增强了犯罪人自觉承担责任的意识，通过沟通能使犯罪人更好地理解自己行为所造成的后果，而自愿给被害人以物质和精神赔偿；同时在正规刑事司法的威慑下，犯罪人一般能较好地履行通过调解而达成的赔偿协议，降低了再犯罪率。有数据表明，通过恢复性司法程序处理的犯罪人再犯罪率比经过整个司法系统途径处理犯罪人的再犯罪率要低10%。目前世界许多国家正在逐步重构传统的纠纷解决机制，寻求诉讼制度以外的有效的纠纷解决方式。如德国1994年颁布的“费用修正法”规定，律师如能促成当事人达成庭外和解，可在法律规定的全额律师费外，再多收取50%的“和解费”[43]。将恢复性司法引入我国的现实意义在于：它能够较为恰当地将刑事诉讼案件分流成为轻罪和重罪两部分，然后通过检察监督的“过滤”作用将轻罪案件作非刑罚化处理，缓解由于被告人与社会关系的紧张状态再次犯罪的可-37- 哈尔滨工业大学公共管理硕士学位论文能，降低犯罪率，进而在双方互相谅解的基础上，让犯罪者再度回归社会，恢复被破坏的社会和谐关系，有利于冲突的最终解决。同时把真正值得处罚的严重刑事犯罪案件交付到审判程序中去，实现维护社会稳定，人民生产生活秩序安定的刑事司法目的，有效地解决检法职能不清问题。这也符合现代司法经济理念发展潮流，即以协商性司法形式化解社会矛盾纠纷，允许对一些轻微刑事案件以其它替代性方法绕开正式法庭处理程序而节约紧张的司法资源。正如英国王室法律顾问、司法部长哈特利﹒沙科斯所说：“犯罪嫌疑人必然会被起诉，这从来不是，我希望也永远不是我们这个国家所信守的规则。实际上，检察署应遵循的规则是基于公共利益的要求，通过对犯罪行为及犯罪情节的审查，该犯罪确实应被起诉时提起公诉[44]。”笔者建议，做为对我国不起诉制度的完善和补充，应对恢复性司法理念进行本土化的改造，建立我国的暂缓起诉制度和轻罪和解不起诉制度。①暂缓起诉制度。暂缓起诉制度作为起诉便宜主义的一种具体表现形式，我国刑事诉讼法中尚无明文规定。各国对检察机关适用起诉便宜主义的名称不一，有起诉保留、起诉犹豫、放弃起诉等。如德国的起诉保留制度和日本的起诉犹豫制度，检察官在法律规定的追诉期间内保留诉权，给行为人留出接受考察的时间，以最终对行为人作出起诉还是不起诉的决定。德国刑诉法规定：在轻罪案件中，如果被告人的罪责较轻，并且公众对追究刑事责任不感兴趣，就可以采取暂时不考虑起诉，为被告人规定特定的义务或者指示，以及根据其完成情况决定最终撤销诉讼程序等方式结案。如果一个诉讼程序的对象不是轻微犯罪行为，检察官在使用这种结案方式时就需要有法官的批准。在日本，经起诉犹豫解决的案件占全部刑事案件的25-30%左右。我国实行暂缓起诉制度范围不宜过大，建议限定于未成年人和在校学生非严重暴力犯罪案件。由于未成年人身心不成熟，极具可塑性，因而对未成年人犯罪进行教育、感化、挽救应是未成年人案件刑事诉讼程序所遵循的重要原则。但这并不意味对其所犯罪行可以不处罚或一味从轻处罚，否则过分的纵容和袒护，只会使他们认识不到法律的威严，反而产生错误的理解。因此，对未成年人和在校生实行暂缓起诉，一方面以给予宽大处理，不予追究刑事责任为条件，感化、帮助、鼓励其悔过自新，另一方面又以保留在一定期间内对其追究刑事责任的权力，发挥刑罚的行刑威慑作用形成心理强制，遏制其再违法犯罪，能够最大化地发挥暂缓起诉的刑罚惩罚功能和教育功能。②和解不起诉制度。我国《刑事诉讼法》第142条第2款规定“对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或免除刑罚的”人民检察院可以-38- 哈尔滨工业大学公共管理硕士学位论文做出不起诉决定。不起诉体现了特殊预防和公诉个别化，是在坚持合法性原则的前提下，充分考虑案件的具体情况包括犯罪嫌疑人的个体情况、被害人及社会大众的态度和诉讼代价等，分析起诉的必要性，权衡起诉或不起诉对于社会公共利益的影响，从而在个案上体现具体的正义。世界各国对不起诉做法主要有：日本刑事诉讼法第248条规定：“根据犯人的性格、年龄、境遇、犯罪的轻重及情况、犯罪后的情况，没有必要起诉的，可以不提起公诉。”英国1994年《刑事起诉规则》第6条规定了“公共利益检验”标准，列举了反对起诉的公共利益因素：法庭很可能会罚交很小或象征性的罚金；因错误判断或者误解而犯下的罪行；造成的损失或伤害较轻，而且是一个单独事故的结果；在罪行发生与审判的日期之间曾有很长的拖延；被告人是老年人；被告人已弥补了所造成的损失或伤害等共8项。在美国，检察官在审查决定是否起诉时，考虑的因素包括：是否有充分的法律依据；何种措施最能达到快速合理地处理案件；是否有利于被告人进行改造；有无充分的理由交付审判。在澳大利亚，即使检察官认为证据充分到足以提起公诉的程度，如果考虑公共利益的要求，也可以决定不起诉。包括：案件对公共秩序和公共道德的影响；替代提起公诉的其他方式的可行性及效率；受害人的态度；审判所需的时间及花费；被指控犯罪的普遍性以及对其加以阻止的必要性等等[45]。在我国，不起诉制度并未发挥出应有的作用，检察机关内部采取不起诉控制率以及不起诉案件层报上级院备案审查制度等规定对不起诉适用进行严格的限制,其目的是为了防止不起诉权的滥用，避免产生司法不公、执法不严等社会不良影响。2003年全国检察机关共受理普通刑事案件嫌疑人90余万人，作出不起诉决定的2万余人，仅约占2%，这种不起诉适用政策已不符合社会发展状况。近几年来，在检察机关受理的案件中，一些邻里、亲属、同事间轻微的侵害财产权利或人身权利等案件呈明显上升趋势，如果双方有和解意愿，侵害人取得了被害人的谅解，有积极的赔偿、悔过行为，被害人愿意放弃追诉的，检察机关应当尊重当事人的意愿，可以不予追诉。美国学者富勒认为：“一种法律制度如果不能保障当事人参加到裁判活动中来，就会使裁判的内在品质受到破坏。因为这种裁判不具备最起码的公正性”[46]。因此如果一味的机械起诉，追究一方刑事责任，反倒可能使矛盾激化，增长当事人双方的对抗情绪，不利于社会的稳定。加之刑罚一旦适用，便具有无法逆转性，如果对能够悔罪的一般犯罪人堵塞了他们自新之路，反倒可能坚定了他们继续对抗社会的决心，不起诉在回避诉因而带来的化解轻微的社会-39- 哈尔滨工业大学公共管理硕士学位论文矛盾，使犯罪人重返社会、促使其悔过自新、防止再犯罪方面具有积极的刑事政策意义。因此，应当建立起我国和解不起诉制度，以轻微刑事案件和交通肇事案件为适用范围。和解程序的启动，既也可以是当事人主动提出，可以由检察机关在审查案件事实的基础上提出，召开听证会听取双方当事人的意见，按照自愿、公平、合法的原则，达成和解协议，从而结束诉讼。（2）建立民事行政公益诉讼制度我国在建立社会主义市场经济体制过程中，出现了大量的国有资产流失、环境污染等危害国家利益和公共利益的行为以及垄断欺诈等民事、经济违法行为。对于这些危害公益的案件，由于法律规定不完善，有时存在诉讼主体缺位问题以及当事人“搭便车”的心理，要么因无诉讼主体使社会利益、公共利益无法得到有效的法律保护，要么因为受害人不愿起诉只想坐享其成，分享他人胜诉后的利益，以及由于当事人面对的往往是强大的行政机关和行政权力而不敢起诉或不能起诉的问题，致使国家、社会公共利益受到严重违法侵害。对此，我国应当借鉴西方国家的公益代表人制度，以检察机关作为公益代表人，来实现对公共事务、公共利益和国家利益的保护。应当完善我国的公益诉讼制度，赋予检察机关民事、行政公诉权，以保护国家、社会和公民的合法权益。目前世界各国检察机关参与民事行政诉讼模式主要有三种：①法国模式。在法国，检察院是国家和社会利益的代表，有权作为当事人提起诉讼，也可以作为从当事人提起诉讼。检察官参加民事诉讼的范围和职权比较宽泛，干涉的对象以公益事项为主。②德日模式。在德国和日本，检察院提起民事公诉的范围较窄，但是确定了公益代表人制度。如德国联邦最高检察官作为联邦公共利益的代表人，有权对婚姻无效、雇佣劳动、禁治产等案件提起诉讼。③英美模式。在英国，检察长可以为公益事项参与民事诉讼，对于涉及皇室的民事案件、告发诉讼案件及缠讼案件，有权参加诉讼。在美国，检察官是政府的代表，代表政府行使诉讼权利，对涉及政府利益和公共利益的案件提起诉讼，参加诉讼，包括对所有因违反托拉斯法的案件、涉及环境保护的案件及税法的案件提起诉讼。1997年，在河南省方城县出现了我国改革开放以来第一起由检察机关以国家代表者身份主动提起民事公益诉讼要求追回流失国有资产案例，这一做法在全国首开先河，并取得了成功。据不完全统计，截至2003年，各地检察-40- 哈尔滨工业大学公共管理硕士学位论文机关已提起200余件民事公益诉讼案件，大多取得了较好效果，但也有法院以没有法律依据为由不受理检察机关提起的民事公益诉讼[47]。对此，应以立法形式明确赋予检察机关民事行政公益诉讼权。检察机关提起、参与民事行政诉讼，将事件带入司法程序，寻求司法救济，并不是在任何情况下都是最佳的解决方式和途径，必须避免检察机关大包大揽，不当地介入正常经济、社会运行中。因此根据我国现行法律的规定，结合现实中公益受损的情况，当前我国检察机关提起民事、行政公益诉讼应当满足三个条件：一是符合起诉的一般条件；二是涉及重大国家社会利益的；三是无具体当事人或当事人不能、不愿提起诉讼的。起诉的范围主要应限定在以下几个方面：国有资产流失案件。改革开放以来，侵害国家资产利益的行为日益猖獗，较为常见的方法是利用企业改制重组进行关联交易，转移资产、转移利润，或将国有资产低价出售甚至无偿转让，当事人双方恶意串通，使国有资产流向集体，再转移到个人手中，以合法的形式掩盖非法侵吞的目的。我国为保护国家财产制定了一系列国有资产管理的法律、法规，但对侵害国有资产的违法行为提起民事诉讼，法律并未授予具体主体以诉权，导致无法追究侵害行为人的法律责任，致使侵害行为不能得到遏制。因此，应当授权检察机关对此类行为代表国家提起民事诉讼，追究侵害人的责任以保护国家经济利益。公害案件。公害案件是指通常所说的直接造成不特定的大多数人的人身、财产损害的一些事件，如安徽奶粉的“大头娃娃”事件，松花江水污染事件等。随着经济建设的发展，各种类型的公害不断增多，如环境污染公害、食品公害、药品公害、产业公害等，严重危及人民生命、财产安全，然而由此引起的诉讼却廖廖无几。其主要原因：一是受害者作为单独的个体，追究公害制造者的责任决非易事。公害的潜伏性、损害后果的复杂性，调查、证据收集等技术问题使受害人很难举证，加之有的地方政府往往以保护经济发展为由，使公害责任人难以受到应有的追究。因此，遵循有权利必须有救济原则，以及维护国家社会公共利益、公民人权的需要，有必要赋予检察机关通过诉讼帮助受害人寻求司法救济的权力，对社会公共利益的损害后果进行积极补救，并对违法行为加以有效惩戒。反垄断诉讼。当前，我国比较明显的垄断行业有公共交通、邮政、电信等，这些行业关系到千家万户的民生，一方面发挥着规模经济优势，符合市场经济效益要求，但另一方面，这些行业滥用独占地位，对人民社会生活造成侵害。因此，市场垄断分量不断加重的趋势需要国家对它进行必要的监督，-41- 哈尔滨工业大学公共管理硕士学位论文在违法垄断行为对社会公共利益造成侵害时，由检察机关提供必要的司法救济渠道。违法抽象行政行为。根据我国现行《行政诉讼法》规定，抽象行政行为不属于行政诉讼的受案范围。由于抽象行政行为具有普遍约束力，可以针对不特定的人和事，加之有重复适用性，不当的抽象行政行为比具体行政行为可能产生更大的损害性。如行政机关利用抽象行政行为向民众违法征收财物、摊派费用、设置劳役等。因此抽象行政行为应当具有可诉性，在其严重侵害公益时，由检察机关对其提起行政公诉。（3）建立职务犯罪司法审查制度根据法律规定，我国检察机关既是法律监督机关，又是侦查机关，承担着部分案件的侦查工作，而对于检察机关职务犯罪案件中的侦查活动怎样监督，法律并无明确规定。实践中检察机关自侦案件的监督主要是通过内部审查批捕部门、审查起诉部门来实现。监督主体与被监督主体同属一个检察机关，人们对这种监督模式的客观公正性不免持有怀疑态度。自侦自诉，无人监督，违反权力制衡的原理[48]。一些学者提出了调整职务犯罪侦查权归属的意见，有的主张由公安机关统一行使侦查权，有的主张应由行政监察机关行使，有的主张成立独立的职务犯罪侦查机构。从司法实践看，职务犯罪侦查权是检察法律监督的一项重要内容。①依法治国的关键重在治权、治吏。国家工作人员的职务犯罪严重亵渎职守，破坏国家法律的正确实施，检察机关作为国家的法律监督机关，有责任对国家工作人员在职务活动中是否正确行使权力进行监督，促使其正确履行职责、勤政廉政。检察机关的职务犯罪侦查权体现了司法弹劾性质，它用追究刑事责任这一最严厉的办法，监督职务活动中触犯刑律、构成职务犯罪的行为，检察机关如果没有侦查权，对职务犯罪的法律监督就会变得软弱无力，使国家监督形同虚设。②检察机关行使职务犯罪侦查权，与我国目前的宪政体制相适应。职务犯罪从本质特征看，绝大多数的职务犯罪是犯罪人利用自己手中的行政管理权或社会事务管理权而实施的。由于犯罪人具有特殊的身份，拥有一定的地位，手中握有一定的公共权力，对他们的查处应需要一个相对独立、权威的机构来运行，而检察机关较好地具备了这些条件。检察机关做为国家的司法机关，拥有侦查职务犯罪所必需具备的司法权力，其行使权力不受行政机关、社会团体和个人的干扰。③检察机关行使职务犯罪侦查权也符合世界检察权发展趋势。二十世纪-42- 哈尔滨工业大学公共管理硕士学位论文五十年代以来，很多国家把职务犯罪和经济犯罪案件的侦查与治安犯罪案件的侦查分离出来，将职务犯罪和经济犯罪的侦查权交由警察机关以外的检察机关行使。如英国、美国、日本、芬兰等国家，检察机关都有权对贪污贿赂、腐败等案件进行侦查。从以上分析可以看出，在我国现行制度条件下，由检察机关行使职务犯罪侦查权是较理性的选择。但是在职务犯罪侦查实践中，检察机关自侦自捕自诉，由此出现的违法办案、执法不公的问题不容忽视。必须进一步完善外部监督制约机制，从制度上保障检察机关依法正确行使职务犯罪侦查权，建立职务犯罪侦查司法控制机制，将检察机关对职务犯罪案件的批准逮捕权交由人民法院行使，只保留检察机关的立案权与侦查权。检察机关对在侦查过程中认为需要逮捕犯罪嫌疑人的，由检察机关的侦查部门向人民法院提出书面申请，人民法院审查并签发令状后，侦查部门才能执行，以此保障检察机关在处分公民权益时以正当、合法的程序进行，防止权力的恣意擅断。这种机制的建立使检察机关在职务犯罪侦查过程中处分犯罪嫌疑人权益时，不能单方作出决定，而必须经过法院——中立的第三方，经由司法审查程序批准后才能进行，既防止了职务犯罪侦查权的滥用，又在人权保障方面对当事人提供了权利救济的机会。同时对检察机关采取扣押、冻结、搜查、监视居住等强制措施，有关当事人不服的，可以向同级人民法院申请予以解除，人民法院经审查认为违反法律的，有权依法裁定解除强制措施。从根本上解决谁来监督监督者的问题。（4）加强对审判的事后监督事后监督，即审查监督程序中的抗诉。检察机关拥有对生效判决、裁定的抗诉权，通过行使抗诉权实现对审判权的制约，保证法院依法、公正地行使权力是设置这一制度的初衷。司法实践表明，检察机关通过对确有错误的刑事、民事和行政生效判决、裁定依法行使抗诉权，对于制约审判权，保障司法公正发挥了一定的积极作用。但是由于抗诉制度设置和法律规定不完善的原因，使检察机关的审判监督受到诸多的质疑。对抗诉制度最突出的批评首先是抗诉对既判力的影响。有学者认为，在中国目前法院权威不足，裁判的既判力较差的情况下，由检察机关以外部监督的方式质疑法院裁判并引起再审程序，使法院的裁判权威受到进一步的损害，即使某些个案的公正性得到了实现，但对审判权威的负面影响却难以完全消除。就诉讼而言，作为法的确定性的体现就是判决的终局性，既判力的存在，其内容不能轻易地被动摇或改变。其次，抗诉制度改变了诉讼中双方当事人的平等诉讼地位。特别在民事诉讼中，民事诉讼是平等当事人之间的-43- 哈尔滨工业大学公共管理硕士学位论文诉讼，其性质属于私权纠纷，而检察机关所代表的公权介入并支持一方当事人的诉讼主张，帮助其调查取证，以及为其提起再审程序等，势必使一方当事人处于优势的诉讼地位，从而破坏双方法律地位的平等与诉讼手段的对等，损害程序的公正。第三是检察机关自身的角色冲突。在刑事案件中，检察机关作为公诉机关，是代表国家的原告人，即实质上的诉讼当事人，同时又以法律监督机关的身份向法院提出纠正错误判决、裁定的意见，存在明显的角色冲突。公允地看待检察机关的抗诉权，应当能够清楚地认识到，检察机关提起抗诉，并不是代表任何一方当事人，而是以维护司法公正和司法权威为终极目标，以国家代表的身份提起抗诉。检察机关提起抗诉的唯一理由是判决可能存在着实体上或程序上的错误，同时检察机关提起抗诉的最主要受案来源是当事人的申请，并非是对当事人处分权的侵犯，而恰是对当事人权利救济的手段，社会对于检察机关抗诉权的需求问题证明了抗诉制度应当存在的现实必要性。此外，从我国现阶段司法工作人员的执法环境和素质看，保留和发展这一制度对于保证审判公正有着积极的意义。加强对审判的事后监督，完善检察抗诉制度，应在保障审判独立的前提下解决以下几个问题：①规定当事人向检察机关提出申述的期限。在民事诉讼法中，规定了当事人不服生效判决申请法院再审的期限，但对向检察机关申诉的期限没有规定。如果允许当事人在判决生效多年后仍然可以提起申诉，不仅由于事过境迁给审查和审理案件增加难度，而且不利于维护法院判决的既判力和权威性，也不利于社会关系的稳定。②明确抗诉案件的法院审级管辖和审结时限。规定同级抗诉同级审，在法定的时限内使案件得以终结，维护检察监督的尊严和权威性。③赋予检察机关调卷权，消除检法之间的信息不对称，保障监督权的完整。4.3本章小结中国检察制度的发展与改革必须立足于我国的宪政制度和当前社会发展所处的阶段，如果把学习西方当成照搬西方，以西方检察权理论套装中国检察权实践，只能是削足适履。本章从中国宪政实际出发，在保障检察监督权的完整性和权力制约平衡原则的基础上，吸收借鉴海外司法独立、司法效率、司法公正等共同司法价值观，对我国二元司法体制下的分权制衡制度设计提出改革构想，以期更好地发挥检察监督在权力制衡、维护法治、保障人权和-44- 哈尔滨工业大学公共管理硕士学位论文保障司法公正等方面的重要作用。第5章分权制衡制度保障措施在我国，检察机关是法制的守护者，其监督行为必须以法律为依据，只服从法律。因此必须保证检察机关及其法律监督的独立性，否则就会丧失监督的有效性与公正性。保证依法独立行使检察权，从维护司法公正整体意义上讲，检察权合法地程序化地介入审判权的行使过程，会使审判权的运行受到检察权有力的制约，但是如果没有独立公正的检察活动，也就难以产生独立公正的审判。从检察权自身特性来看，法律监督需要一种独立性，以便能够有效地排除非法干预，这也是检察监督的题中应有之义。美国教授莫里斯·波罗斯考尔称：“凡能控制检察官者，就能控制刑事司法的运作，使刑事司法符合其自身的利益。”对此，笔者建议从外部和内部两个方面保证司法制衡制度的落实。5.1改善司法外部环境我国宪法规定：人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。检察权的独立行使虽得到了宪法的保障，但其实现还有赖于合理界定司法机关和其他权力主体的权力范围界限。由于各级检察机关与各级党委和政府的机关的设置、级别、管辖范围完全重合，受同级党委领导，检察官的进出由同级组织人事部门安排，检察活动经费由同级政府的财政部门控制，检察机关和检察官处处受制于地方，权大于法的人治传统迟迟不能改变。为此，应当改革和完善司法体制，维护检察权的依法独立行使。（1）正确处理好依法独立办案与党政的领导关系党的十六大首次提出，党要“依法执政”，要健全科学化、规范化、制度化的领导机制。党委和政府对司法工作的领导，应当是一种宏观的领导，主要是政治、思想和组织领导，而不是代替司法机关办案。为保证司法机关依法独立行使职权，党和政府对检察工作的领导应主要体现在以下几个方面：①通过立法程序把执政党的意志上升为国家意志，把自己的路线、方针、政策以立法形式加以确定，使检察工作有法可依；②制定路线、方针、政策，保证检察工作的正确方向；-45- 哈尔滨工业大学公共管理硕士学位论文③规范地方党委、政府对检察机关的领导权限和方式，防止党、政的某一部分或某一个人对检察监督的干扰；④考察推荐司法干部并进行监督，对违法违纪人员给予纪律处分或由国家权力机关予以罢免。总之，党和政府应从政治、思想、组织上坚持对检察监督权的宏观领导。（2）理顺独立行使职权与人大监督的关系人大监督不可或缺，但是这种监督必须依照宪法和法律的规定而为。①人大监督的内容和方式要法定化，不得超越和滥用，以保证监督的权威性和合理性；②人大监督应当遵循一些必要的原则，如尊重司法权的独立，事后监督原则，不能干扰正常司法程序，避免介入实体处分，监督权的集体行使原则，避免权力机关的监督演变为个人的监督等。检察机关通过向人大报告工作，接受执法检查等自觉地接受人大监督。（3）取消政法委员会协调案件制度①这一制度不符合党对司法工作的要求。党中央要求党委不要插手具体案件，要由司法机关根据事实和法律独立作出决定；②不符合司法程序。在政法委主持下，公检法三机关负责人对需协调的案件，未审先定，不审而判，违反司法程序；③从以往实践效果看，由于责任不清，往往并不能达到预期目的，有的甚至留下许多隐患。因此，应当取消政法委协调案件制度。（4）建立检察一体制，实行省级以下检察人事、经费垂直管理目前我国仍实行中央财政与地方财政分灶吃饭的体制，地方各级检察机关的经费分别由对应级别的政府财政部门拨付。这种管理体制使得检察机关的经济命脉掌握在地方政府手中，对于办案中受到的行政领导的干预，检察机关很难理直气壮地进行有效的抵制。检察机关的人事安排、干部调动也均在地方的掌握之下，使检察机关独立行使职权的能力大打折扣。应当尽快建立起省级以下检察机关垂直管理体系，实现人事权、财权独立于地方，为检察权独立行使提供有力的保障。综上，通过完善和理顺检察机关与外部的关系，使检察监督不受行政权和立法权的干预，这是实现司法公正和社会正义的必要保证。5.2改革检察内部管理体制检察监督权的独立功能要求检察权的行使对外保持整体的统一，不受外来势力，特别是来自政治力量的不当影响，进而实现维护法制统一，保障人权的目的。而检察机关内部的独立性保障，检察官对职权的依法独立行使对-46- 哈尔滨工业大学公共管理硕士学位论文于司法权的公正也具有根本性的意义。（1）改革现行的办案机制我国检察机关的办案机制具有浓厚的行政管理色彩，办案需要层层请示汇报，研究讨论和审批把关。这种办案机制人为地拖延了诉讼时间，降低司法效率，模糊了责任界限。应当承认，如果不加强监督，会出现权力的滥用，但如果监督过严，也会影响检察官办案的独立性。应肯定检察官的相对独立地位：①因为司法活动具有判断性和法律适用性的特征，需要亲身经历程序。赋予检察官一定程度的独立性，使其根据自己直接感知与判断来处理案件，符合司法活动规律；②因为检察官的职务行为直接产生确定的效力，这既是诉讼效率的要求，也是检察官职务行为本身的要求，而不能由部门领导或上级机关事先予以确定；③确立办案责任制度的需要。独立性与责任直接关联，相对独立性而非单纯的依附关系，能够激发检察官的责任感和事业心，有助于提高办案质量。为此应当按照各国检察权独立一般原则理顺办案机制：①上级检察机关对下级检察机关的管理要注重尊重独立性，减少行政性命令，以使上级的指挥权与检察官的独立性相协调；②尊重隶属关系和指令关系的存在，一旦上级下达指令，下级一般应服从上级的指令，以维护检察权一体；③上级指令限制原则。即对于违法命令，检察官有权拒绝服从，但不能因上级的指令而卸除自己的违法责任。（2）建立职业准入制度国家通过宪法制度和司法制度确立检察机关的司法和法律监督权能，目的是使检察官去维护法制。因此，应建立检察官职业准入制度，实现检察官队伍精英化，以高素质的检察官队伍作为公正执法的保障。世界上许多国家都把法官和检察官作为特殊的职业群体，实行明显有别于其他国家公务人员的管理制度。我国虽然已经制定了检察官法，建立了检察官等级制度，但检察官等级制度的设计和等级评定，均以行政级别为基本依据，检察官等级制度的实际意义十分有限。而且相当一部分有检察官职务的人员并不从事实际的检察工作。我国虽已建立起统一司法考试制度，但是并未与检察官的遴选制度实现有效的衔接，应当借鉴国外的司法职业培训与司法实务见习制度，对通过司法考试者进行遴选再由专门的司法学院进行培训，取得司法人员资格后才能进入检察官队伍，以严格的检察官素质保障制度，提高检察监督的执法能力和水平。（3）完善职务保障制度检察官的职务、待遇和权利得到有效的制度保障，检察官能够抵御诱惑、排除干扰来正确行使职权范围，检察机关依法行使检察权才具有坚实的基础。为此，有必要完善检察官职务保障制度。1995-47- 哈尔滨工业大学公共管理硕士学位论文年颁布的《检察官法》对检察官的身份、职务保障做出了规定，但也存在着漏洞。《检察官法》第9条规定，检察官非因法定事由，非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分。而第14条中，把检察官调出本单位或职务变动不需要保留原职作为检察官免职的法定事由，使第9条的职务保障形同虚设。对此，应当修订《检察官法》，完善和强化检察官职务保障，提高检察官的工资和福利待遇。同时，为有效约束检察官滥用权力，有必要借鉴其他一些国家的做法，引入外部监督惩戒机制，可以在各级人大常委会内设立司法道德委员会，以质询、特别调查、罢免等形式和手段，对检察官行使惩戒权，加强对检察官的监督。5.3司法改革应统筹协调进行司法改革是一项系统工程，不可能孤立地进行，如果没有一个统一筹划，协调系统推进的机构，司法改革很难取得实效。当前，必须解决司法改革工作中检法各自制定计划，分头实施，单兵独进，缺少通力合作的问题。如1999年，最高人民法院制定并实施了《人民法院五年改革纲要》，50条纲要中有39条涉及到审判方式、审判组织、诉讼程序、证据制度、法官管理等各个方面的改革内容。这些内容看似只是法院内部管理体制和工作机制层面的改革，实则已事关司法制度的系统协调运行。同年，最高人民检察院制定了《检察工作五年发展规划》，2000年又打破了原有的改革部署，出台了《检察改革三年实施意见》，司法改革缺少整体的协调共进。因此，应以一个专门的机构对司法改革的步骤、方式进行统一规划、调研、论证和推进。2003年5月，中央成立了司法体制改革领导小组，但是司法改革协调运行的局面还未得到有效改善。如2005年，人民法院出台的第二个五年改革纲要中，死刑核准权力回收，诉讼程序，统一量刑等方面的内容仍然是法院自行主导的司法改革，最高人民检察院对此的回应是检察机关必须介入死刑复核并开始着手研究具体介入的方式。因此为确保司法改革取得成效，检法改革必须统一协调运作，加大中央协调力度，主导司法改革进程。在推进司法改革过程中还应注意两个问题：一是司法改革必须符合我国的宪政体制，在现行宪法的框架下进行，不能盲目地照搬外国“三权分立”、“司法独立”等做法。应在立足本土资源的基础上，学习和借鉴外国的先进经验和做法，吸收人类文明的共同成果。二是司法改革不能超越历史发展阶段，必须与我国改革开放和社会发展进程同步进行。司法改革是国家政治体-48- 哈尔滨工业大学公共管理硕士学位论文制改革的一部分，改革的方式和时机的选择、改革的力度和速度，都应充分考虑社会的认可程度和承受能力，要由易到难，由浅入深，循序渐进，不能过于理想化，操之过急，要符合司法规律，适应司法实践的需要，否则司法改革就无法顺利、健康进行。中国现代司法体制的建构，就是要通过改革，逐步建立起一系列合理的、科学的、符合司法规律的现代司法制度。5.4本章小结本章主要提出了保障检察监督制度落实的措施建议，从检察权的外部独立与内部独立两方面确保检察监督权依法独立行使，提出改善司法外部环境、建立检察官一体领导体制、理顺检察权与党政领导的关系和人大监督的关系，改革检察管理体制、淡化行政管理色彩、建立职业准入制度、立法权惩戒制度，由专门的司法改革机构统筹协调，推进司法改革等措施建议。-49- 哈尔滨工业大学公共管理硕士学位论文结论本文在国内外检察制度演变发展和实践研究的基础上，结合分权制衡理论，对我国司法分权制衡现状进行了系统的分析，对构建十六大报告提出的推进司法改革，实现社会公平和正义的，适应我国宪政和国情的现代司法制度进行了创新性的思考。通过研究，得出如下结论：1．在各国的司法制度中，审判权都要受到制约、监督，区别只是监督的方式不同而已。我国的国情和政体决定了在我国司法改革中，决不能照搬国外三权分立下的司法体制，而否定我国检察制度设置的正当性和合理性。检察制度从诞生起就是为制约审判权、警察权和保障人权而存在的，在我国目前司法不公、司法腐败、司法人员素质不高的环境下，检察监督能够在国家公权与私权之间起到调节平衡的作用，检察制度应更好地发挥其制度预设功能，对权力的制约和权利的救济是检察监督制度存在的全部现实意义。我国司法改革的关键不应是采取何种模式的监督形式，而是在于怎样使现行的监督制度更加有效。2．本文提出在我国权力构架中，检察权不从属于行政权，它虽具有行政组织结构，但本质是司法权。我国检察权是一项以监督为核心的程序处断性司法权，与以裁判为核心的实体处断性审判权共同构成了我国二元司法主体，二者在保障程序正义与实体正义，维护司法公正和社会公平正义中是相互促进、相互监督制约关系。3．有效的监督应以恰当的监督权限为基础，必须以一个理性的结构合理配置司法权力。提出了在刑事诉讼领域，将恢复性司法制度作为对我国检察不起诉制度的补充，以轻微刑事犯罪与严重刑事犯罪区作为划分检法职权的界线，完善检法职权划分；要限制检察机关在职务犯罪侦查中的权力，使之受到法院司法审查的制约；应保留检察机关的抗诉权，以保障审判权的公正行使。在民事行政诉讼领域，建议建立检察机关国家公益代表人制度，解决因诉讼主体缺位而导致国家与社会重大利益受损问题。在检警关系上，应建立强制侦查权的检察许可制度和检察引导侦查制度，赋予律师讯问在场权等，有效监督和制约侦查行为。4．检察监督的有效行使需要有良好的司法外部环境与内部管理制度。提出建立检察一体化管理机制，取消党委协调案件制度，统一由人大行使司法监督权，从制度上保障检察监督权不受行政权力的侵扰。-50- 哈尔滨工业大学公共管理硕士学位论文我国的司法体制改革是一项系统工程，牵涉到社会政治经济生活的各个领域，应当有计划、有步骤、积极稳妥地逐步推行。随着司法改革的推进，我国的司法制度也必将越来越符合司法文明与公正的要求。-51- 哈尔滨工业大学公共管理硕士学位论文参考文献123456789夏邦.中国检察院体制应予取消.法学.1999,(7)郝银钟.检察权质疑.中国人民大学学报.1999,(3)姜小川.中国司法改革动因检视.法学杂志.2005,(5)杨一平.司法正义论.法律出版社,1999:23龚祥瑞.现代西方司法制度.北京大学出版社,1993:19贺日开.司法权威的宪政分析.人民法院出版社,2004:25ΙΟ·A·德米特里耶夫，Г·Г·切列姆内赫.分权机制与人权保障中的司法权.凌斌译.比较法研究.1999,(3)薛波主编.元照英美发词典.法律出版社,2003:750陈瑞华.司法权的性质——以刑事司法为范例的分析.法学研究.2005,(5)10孟德斯鸠.论法的精神(上册)[M].商务印书馆.1982:15411同[1]12石少侠.论司法改革中的检察权.吉林大学社会科学学报.2004,(5)13龙双喜,冯仁强.宪政视角下的中国检察权---兼议法律监督权与公诉权的关系.法学.2004,(11)14吴丹红.欧盟检察制度发展趋势及其启示.人民检察.2005,(2)15龙宗智.相对合理主义视角下的检察机关审判监督问题.四川大学学报.2004,(2)16同[2]17陈卫东.我国检察权的反思与重构——以公诉权为核心的分析.法学研究.2002,(2)18孙谦,樊崇义,杨金华主编.司法改革报告.法律出版社,2002:2319柴建国,王燕霞.独立审判与司法体制改革.河北法学.2005,(3)20贺日开.司法权威关系论纲.江苏社会科学.2002,(6)21刘立宪,谢鹏程主编.海外司法改革的走向.中国方正出版社,200022同[21]23刘根菊,官欣.俄罗斯联邦检察权的改革及借鉴.华东政法学院学报.2004,(4)24何勤华.关于新中国移植苏联司法制度的反思.中外法学.2002,(3)-52- 哈尔滨工业大学公共管理硕士学位论文2526272829孙谦.中国的检察改革.法学研究.2003,(6)顾培东.中国司法改革的宏观思考.法学研究.2000,(3)邓思清.论我国司法体制的几个问题.中国法学.2003,(3)李玉杰.检察权的独立与监督.检察实践.2004,(3)TerenceIngman.TheEnglishLegalProcess,SeventhEdition,PublishedByBlackstonePressLimited.199830ChristopherOsakwe.TheBillofRightsforGriminalDefendantinAmericanLaw.InHumanRightsinGriminalProcedure,EditedByAndrews,J.A.,PublishedByMartinusNijhoffPublishers.198231李喜春.制约民事行政检察的现实因素.人民检察.2004,(1)32蔡彦敏.从规范到运作——论民事诉讼中的检察监督.法学评论.2000,(3)331996CivilProcedureSupplement,WestPublishingCo.,St.Paul,Minn.1996:5834蔡杰.关于侦查监督的几个问题.法学评论.1997,(6)35郝银钟.论法治国家视野中的检警关系.中国人民大学学报.2002,(6)36龙宗智.评检警一体化——兼论我国的检警关系.法学研究.2002,(2)37王延祥.试论加强对侦查权的检察控制.犯罪研究.2004,(1)38卞建林,姜涛.个案监督研究——兼论人大审判监督的合理取向.中国政法大学学报.2002,(3)39龙宗智.论依法独立行使检察权.中国刑事法杂志.2002,(1)40谢佑平,万毅.论司法改革与司法公正.中国法学.2002,(5)41邓强.司法体制改革中的检警关系.河北法学.2004,(6)42王俊.恢复性司法及其本土化改造.人民检察.2006,(3)43MarianneRoth.TowardsProceduralEconomy:ReductionofDurationandCostsofCivilLitigationinGenmany.CivilJusticeQuarterly.April,2001,20:14444DDPCommonwealthDirectorofPublicProsecutions-ProsecutionPublicyoftheCommonwealth:345高丽荣,杨正彤.中澳不起诉制度比较研究.中国刑事法杂志.2002,(3)46LonL.Fuller.TheFormsandLimitsofAdjudication.InAmericanCourtSystem47谭闯,刘昌强,谢光才.检察机关提起民事公益诉讼研究.西南政法大学-53- 哈尔滨工业大学公共管理硕士学位论文学报.2005,(1)48徐益初.从我国检察机关的发展变化看检察机关定位——对检察机关法律监督地位的再认识.人民检察.2000,(6)-54- 哈尔滨工业大学公共管理硕士学位论文哈尔滨工业大学硕士学位论文原创性声明本人郑重声明：此处所提交的硕士学位论文《检察监督与司法分权制衡问题的研究》，是本人在导师指导下，在哈尔滨工业大学攻读硕士学位期间独立进行研究工作所取得的成果。据本人所知，论文中除已注明部分外不包含他人已发表或撰写过的研究成果。对本文的研究工作做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式注明。本声明的法律结果将完全由本人承担。作者签字日期：年月日哈尔滨工业大学硕士学位论文使用授权书《检察监督与司法分权制衡问题的研究》系本人在哈尔滨工业大学攻读硕士学位期间在导师指导下完成的硕士学位论文。本论文的研究成果归哈尔滨工业大学所有，本论文的研究内容不得以其它单位的名义发表。本人完全了解哈尔滨工业大学关于保存、使用学位论文的规定，同意学校保留并向有关部门送交论文的复印件和电子版本，允许论文被查阅和借阅。本人授权哈尔滨工业大学，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文，可以公布论文的全部或部分内容。保密□，在本学位论文属于不保密□。（请在以上相应方框内打“√”）年解密后适用本授权书。作者签名：导师签名：日期：日期：年年月月日日-55- 哈尔滨工业大学公共管理硕士学位论文后记在论文写作完成之际，我首先要感谢我的导师李恩辕教授，在论文写作过程中，无论是选题，构思还是修改，导师都给与我热情无私的指导。论文的最终完成，得益于导师的悉心教诲和不断鞭策，导师严谨的学术精神，高尚无私的品格令我深深敬仰，终生难忘。我还要感谢所有传授给我知识的老师们，向他们致以我崇高的敬意。师者，传道授业解惑也。老师们渊博的学识，一丝不苟的治学态度，宽广的学术视野，犀利睿智的思想给我以教诲和启迪，让我永远印记在心。三年的硕士研究生学习生活即将结束，但是学习求知远未结束，“路漫漫其修远兮，吾将上下而求索”！-56-