中国慈善组织公信力缺失的制度原因探究

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第14卷第3期北京邮电大学学报（社会科学版）Vol.14，No.32012年6月JournalofBeijingUniversityofPostsandTelecommunications（SocialSciencesEdition）Jun.2012中国慈善组织公信力缺失的制度原因探究张权（北京大学政府管理学院，北京100871）摘要：“郭美美事件”在社会上引起轩然大波，公众的问责直指以中国红十字会为首的慈善组织。一系列应对措施并未挽回信任，反而使慈善组织集体面对捐款额锐减的尴尬局面，凸显出中国慈善组织公信力的缺失。本文从制度层面对造成这一现状的原因进行探究。首先以中国红十字会为例，通过对其组织架构的考察揭示政府对慈善组织实施控制的普遍情况；进而推测，政府与慈善组织之间的制度关系是造成慈善组织公信力缺失的不可忽视的原因。之后从准入门槛、权责关系、监督机制三个角度，对慈善组织公信力缺失这一现状做出制度层面的解释。结果证实了之前的推测，并得出结论：政府与慈善组织之间的制度关系是造成其公信力缺失的重要原因。最后从实际出发，简要提出了三条有针对性的建议。关键词：公信力；组织架构；制度关系；民营化；慈善组织中图分类号：D632；C913.7文献标识码：A文章编号：1008-7729（2012）03-0100-07新任中国红十字会常务副会长赵白鸽在接受采访时谈到“郭美美事件”，并抛出“三天毁掉一百年”的结论，“一个有着107年历史的红十字会，怎么会在一个小姑娘郭美美的冲击下产生这么大的问［1］制度层面入手，对中国慈善组织公信力缺失这一问题进行分析并做出合理解释。一、定义慈善组织公信力的内涵讨论慈善组织的公信力，首先应当明确何为公信力，以作为研究的逻辑起点和基本前提。学术界［2］类是将公众作为主体、政府作为客体，从社会公众角度提出“公信力是社会成员对政府的信任程度，［3］［4］者互为充要条件：公信力作为一种主观条件，决定组织可以获得信用的多少；而信用作为一种客观状态，反映组织具有公信力的大小。本文以中国的慈善组织作为研究对象，所以可以如此定义其公信力，即“慈善组织获取公众信任的能力，而这种能力的客观体现，反映在公众对慈善组织的信任程度”。二、认识慈善组织公信力缺失的事实2011年6月，“郭美美事件”将中国红十字会推上了舆论的风口浪尖。面对公众的质疑，中国红十字会做出一连串反应，连发声明，撇清与郭美美的关系；承诺公开透明，火速推出原计划在年底才正式上线的捐赠信息发布平台……岂料质疑之声未见消减，反而愈演愈烈，红十字会擎起的“盾牌”却为公众提供了新的“众矢之的”：超标采购，以及组织运行成本高昂、数据信息存在严重纰漏等问题被收稿日期：2011-04-22作者简介：张权（1986—），男，北京人，北京大学政府管理学院2011级博士研究生，研究方向为行政学理论与政府管理创新。·100·题？我很震撼，也在深思。”一个由网络事件引起的信任危机引起了社会各界的关注和讨论。本文从对政府公信力涵义的研究可以为此提供借鉴。“目前对政府公信力涵义的研究基本分为两大类。”第一这种信任依赖于政府所拥有的信用资源。”第二类是将政府作为主体、公众作为客体，从政府的角度提出公信力是“政府取得社会公众信任的能力。”由此可以得出，公信力与信用并不完全相同，但两 张权：中国慈善组织公信力缺失的制度原因探究相继曝光。部分网民借机旧事重提，从玉树救灾时的“万元帐篷”到上海卢湾区的“万元餐票”……尽皆公布于众。连带牵扯出的“华商会事件”等一切有关慈善组织的负面消息，导致对于中国慈善组织的问责之火俨然已经烧成燎原之势，甚至连杨澜（因捐款风波）、郎咸平（因采访郭美美母女）都成为口诛笔伐的对象。虽然在这股声势浩大的问责之潮中不乏谣言和非理性的声音，但是公众的反应却耐人寻味，对于慈善组织的官方声明选择了忽视和质疑，对于曝光的问题和数据的漏洞选择了穷追不舍，对于谣言及非理性的声音选择了欣然接受并参与传播。这种态度的反差从一个侧面反映出公众对慈善组织信任程度之低下，而这正标志着慈善组织公信力的缺失。《2011中国人信用大调查》为此提供［5］，对中国慈善组织持“信任”态度的受访者仅占34.7%。近九成（88.7%）受访者因“郭美美事件”而降低了对中国慈善组织的信任度。其中，信任度较以往“有小幅下降”的占52.1%，“有大幅下降”的占36.6%。随后全国范围内接受捐款的数额锐减，则是慈善组织遭遇全民信任危机的具体表现。“郭美美事件”始于2011年6月，数据显示①，在2011年3月至5月，全国慈善组织共接收捐款62.6亿元，但在2011年6月至8月，全国慈善组织一共只接收捐赠8.4亿元，降幅达到86.6%。各地方慈善组织接受的捐款数额同样大幅下降，2011年7月，北京市红十字会共接受社会捐款28笔，总计15.44万元，而北京市红十字会在2008年的月平均接受捐赠额为124万元、2009年的月平均接受捐赠额为220万元、2010年的月平均接受捐赠额为756万元，相比之下差距巨大；深圳市红十字会在2011年7月共收到总额为5335元的捐款，相较于该会在2011年5月收到的共50846.5元捐款和6月的共76134.5元捐款，这个数字亦大幅缩水。虽然全国慈善组织接受的捐款明显减少，但全国捐赠总额并没有发生明显的变化。数据显示②，2011年3月至5月全国捐赠总额为150.98亿元，6月至8月捐赠总额为121.03亿元。公众转而通过其他渠道进行捐款：2011年3月至5月，政府接收的捐赠总额约为70亿元；“点对点”直接捐赠给个人，不通过公益组织的捐赠数额仅为3887万元。但到了2011年6月至8月，政府接收的捐赠总额上升到90亿元；“点对点”的个人捐赠数额大幅上升，达到1.27亿元。政府接受的捐赠总额，尤其是“点对点”直接捐赠的总额分别上涨，充分说明公众捐赠的热情不减，只是对红十字会等慈善组织的信任度大幅降低。中华少年儿童慈善救助基金会（简称“儿慈会”）办公室主任张珉证实了这点：“一些捐款人通过儿慈会了解到求助信息后，选择避开基金会直接对求助人进行捐助……显然是捐款人不信任我们，［6］公众对红十字会等慈善组织的责难、接收捐款数额锐减的现实，以及慈善组织由捐赠财物的管理机构变成捐增信息的咨询机构的窘境，从不同侧面证明了中国慈善组织公信力缺失这一事实。三、考察慈善机构的组织架构作为中国历史最悠久、最具有代表性的慈善组织之一，中国红十字会在“郭美美事件”中首当其冲。以其为例，对其组织架构进行深入考察，有助于了解中国慈善组织的普遍情况以进行下一步的讨论。［7］要职责包括备灾救灾、卫生救护、卫生关怀及人道救助、红十字宣传和筹资、红十字青少年、国际合作、台港澳事务等。那么，从组织的商业倾向这一维度看，中国红十字会应属非营利组织（non-profitor-ganizations）———“其活动取向是为特定的社会人群提供某种服务，但并不追求盈利（如果有盈利的话）［8］“投资来源同国家的关系”［9］这一维度看，中国红十字会应属民间组织。因为中国红十字会成立于1904年5月29日，是上海工商界著名人士沈敦和等联合中外绅商，为赈济因日俄战争而落难的东北难民，①②http：//www.juanzhu.gov.cn/fsm/sites/newmain/preview1.jsp？ColumnID=358＆TID=20111122173520359266488http：//www.juanzhu.gov.cn/fsm/sites/newmain/preview1.jsp？ColumnID=358＆TID=20111122173520359266488·101·了有力的佐证。调查结果显示更愿意把钱直接给求助人。”根据中国红十字会官方网站的介绍：“中国红十字会是从事人道主义工作的社会救助团体”。其主的最大化，其投资者也不能通过盈利分红的方式获取投资回报。”如果从组织创建者的身份，或组织 北京邮电大学学报（社会科学版）2012年第3期［10］非营利导向的民间组织这一理想类型（idealtype）。在新中国成立之后的1950年，中国红十字会经历了一次改组。虽然当时政府考虑到红十字会的特点及历史状况，并未完全接管。但是，中国红十字会第一次全国代表大会通过的新《中国红十字会会章》中，仍然规定：中国红十字会自此成为中央人民政府领导下的人民卫生救护团体，以协助各级人民政府宣传并推广防疫、卫生、医药及救济福利事业为宗旨。政府官员在选举产生的理事会成员中亦［11］带有公共性质的非营利导向的民间组织过渡。1993年颁布的《中华人民共和国红十字会法》①中第十一条明确指出，中国红十字会总会具有社会团体法人资格。对于社会团体的定义，1998年发布的《社会团体登记管理条例》②第二条做出了解释：本条例所称社会团体，是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。尽管中国红十字会总会是经国务院批准免于在民政部登记的21个全国性社团之一，不属于《社会团体登记管理条例》规定登记的范围，仍不妨碍从法律法规视角理解和明确其非盈利性质。在实际管理过程中，中国红十字会总会的身份却绝不仅限于单纯的非营利性社会组织，而是被纳入了国家机关的行政管理体系。根据2000年印发的《关于理顺中国红十字会总会管理体制的通知》（中编办字［1999］136号）③，“中国红十字会总会由‘卫生部代管’改由国务院领导联系，其机关党的工作由中央国家机关工委领导、干部按中组部有关规定进行管理、经费列国管局”。2003年，中组部又制定了中国红十字会总会机关参照《国家公务员暂行条例》管理的实施方案④，实施范围包括“中国红十字会总会机关中除工勤人员以外的工作人员”，职务设置、职级对应、工资制度等均参照《国家公务员暂行条例》进行管理。在每年的国家公务员招考中，红十字会的相关职位亦都在招考之列。在中国，“无论是公立的事业单位，还是民间社团和所谓‘民办非企业组织’，均以部门主义的方式，在众多相互分立的等级体系中组织起来……民办非营利组织则必须挂靠在公立组织（所谓‘业务［9］［12］，仍然如上文所述“由国务院领导联系”，其党组关系、财政经费、人事管理、行政级别等方面均接受政府相关部门管理，其他慈善组织自然也不例外。“统计显示，目前中国有近200家慈善组织，其中绝大多数带有官方色彩，纯［13］单位是“国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织”。这意味着实际上是政府部门或直接或间接的在对中国慈善组织实施着不同程度的渗透和控制，这种制度安排使得慈善组织的本质属性脱离了其社会团体的角色定位，显得复杂而超然。它们更像是名义上的社会团体，实质上的政府机构。由此可见，讨论慈善组织的公信力，政府的决定性作用不可忽视。四、分析慈善组织公信力缺失的制度原因根据诺斯的观点：“制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是为决定人们的相互关系而人［14］架构揭示了政府的主导地位。所以，探究慈善组织公信力缺失的原因，就应当从决定慈善组织与公众的相互信用关系的制约，即制度层面入手进行讨论。下文将从准入门槛、权责关系、监督机制三个角度，就政府与慈善组织之间的制度关系具体如何影响慈善组织的公信力作出解释。①②③④http：//www.gov.cn/banshi/2005-08/01/content_18932.htmhttp：//www.redcross.org.cn/zcfg/xzfg/200806/t20080620_14357.htmlhttp：//www.redcross.org.cn/zcfg/bmgz/200806/t20080620_14323.htmlhttp：//www.redcross.org.cn/zcfg/bmgz/200806/t20080620_14322.html·102·吁请成立的。所以，根据上述两个维度建立起的分类框架（typology）将中国红十字会分类，应当划归占有相当比例。自此，中国红十字会的组织性质开始发生变化———从单纯的非营利导向的民间组织向主管单位’）之下。”尽管中国红十字会具有特殊的机构性质和历史地位粹意义上的民间慈善组织屈指可数。”根据《社会团体登记管理条例》第六条，社会团体的业务主管为设定的一些制约。”上文通过论述证明了慈善组织公信力缺失的事实，又通过考察慈善组织的组织 张权：中国慈善组织公信力缺失的制度原因探究首先，看慈善事业的准入门槛。《社会团体登记管理条例》第九条规定：“申请成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，由发起人向登记管理机关申请筹备。”第十三条规定“在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体”登记管理机关不予批准筹备。如此制度安排，相当于为成立慈善组织设置了两道门槛：一要成立慈善组织，必须经过业务主管单位的审查同意。也就是必须找到可以挂靠的政府部门或政府授权组织，结成业务指导关系，才有资格申请筹备。这道门槛拦住了一部分没有找到业务主管单位的民间慈善组织，使其不能注册。二要成立慈善组织，必须保证在同一行政区域内没有业务范围相同或相似的慈善组织，否则登记管理机关不予批准。这道门槛又拦住了除第一个在本行政区域注册，从事某项业务范围的慈善事业之外的其他组织。这意味着，在同一个行政区域内的同一项业务范围内，只允许存在一个慈善机构。而这唯一一个慈善机构又挂靠在对其进行“业务指导”的政府部门或政府授权部门，接受其监督管理。相当于既用准入门槛限制了竞争者的数量，又用挂靠单位对慈善组织进行了控制。另外，财政部、国家税务总局下发文件规定对五种捐赠全额免税，其中一条是，企业或个人通过中华慈善总会、中国福利会等21家全国性非营利性机构进行捐赠，在计算缴纳企业所得税和个人所得税时准予全额扣除，其他慈善组织则不享受此减免待遇。此种规定导致慈善资源集中流向政府背景更深的全国性慈善组织，也进一步加深了政府对于慈善事业的控制并压缩了民办慈善组织的生存空间，在慈善业创造并经营了一种垄断的制度环境。公共选择学派提出，垄断免除了公共部门的外部竞争压力，同时也就免除了提高效［15］处于在相同或相近业务领域内缺乏竞争的垄断环境中，还是难以具备提高效率和服务质量的内在动力。这也就不难解释为何慈善组织屡屡表现出效率低下、成本难控等官僚作风。公众对慈善组织的不信任，来自于对慈善组织的服务不满意。其次，看慈善组织的权责关系。中国目前并没有从法律上对慈善组织下独立、完整且确切的定［16］也将慈善组织归入非营利组织的范畴之内进行研究，萨拉蒙对非营利组织所具有的六条特征做出的总［17］国慈善组织是非营利导向的，以为公共利益服务为目标，接受捐款人委托，履行对捐款进行管理的职责。相应的，若公众认为慈善组织不能有效履行职责，如“郭美美事件”，公众认为捐款被郭美美用于购置个人奢侈品，那么就不会再将捐款交予该组织管理，该组织则失去了存在的合理性。决定慈善组织存在与否是公众的信任。但现实情况是，慈善事业实施的是“双重管理”体制———既接受业务主管单位的管理，又接受登记管理机关的管理。两个主管单位与慈善组织之间的制度关系，包括了人事任［18］的作用在慈善组织的行为中得到一定程度的体现。所以严格意义上讲，慈善组织实际并不是独立自主的。在这种情况下，直接决定慈善组织存续的权重被更多地赋予了掌握管制权力的主管单位，那么慈善组织权衡后将会作出更重视对上级单位负责而忽视公共责任的理性选择。既然对公众负责的必要性不足，也就不存在让公众了解组织运作的内在动力。这也就可以解释为何慈善组织利用信息不对称的优势地位，使信息公开透明迟迟不能成为现实。正如民政部下属机构的一份抽样调查报告显示①，全国有42%的慈善组织没有专门的信息披露办法，37%的慈善组织没有专人负责信息披露工作，约有75%的慈善组织“完全不披露或仅少量披露信息”。公众对于慈善组织不信任，来自于对慈善组织的情况不了解。最后，看慈善组织的监督机制。对慈善组织运作的监督有两个特点，第一个特点是政府监督主体混乱。《社会团体登记管理条例》第三十一条规定，社会团体应当于每年3月31日前向业务主管单位报送上一年度的工作报告，经业务主管单位进行初审，同意后于5月31日前报送登记管理机关，接受①http：//www.chinanews.com/fz/2011/05-26/3067567.shtml，http：//business.sohu.com/20101203/n278079621.shtml.·103·率和服务质量的内在动力。在这种制度环境中，慈善组织虽然接受主管单位的监督和管理，但是义。而是根据其非营利性归入社会团体的范畴并根据《社会团体登记管理条例》进行管理。国际上结得到学界普遍认可，其中第六条是公共利益，即非营利组织要服务于公共利益。那么可以明确，我免、财务管理、工资待遇等。“制度是人们发生相互关系的指南”，上级单位的意志必然会通过制度 北京邮电大学学报（社会科学版）2012年第3期年度检查。工作报告的内容包括财务管理等情况。第三十条规定，社会团体的财务管理必须接受财政部门的监督；资产接受审计机关的监督。在换届或者更换法定代表人之前，登记管理机关、业务主管单位应当组织对其进行财务审计。法规中提到的监督主体有登记管理机关、业务主管单位、财政部门、审计机关等，数量众多，而各监督主体的监督职责又都涉及财务管理，有严重重叠。“实行双重审核和［19］把关的制度设计，更易产生不同监督主体之间相互扯皮、互相推诿的情况，导致工作效率低下，反而使监管不力。第二个特点是社会监督力量薄弱。相比对慈善组织自上而下的监督，自下而上的监督更易产生理想效果，因为捐赠者和接受捐赠者才是慈善活动的利益攸关方，其中接受捐赠者的利益与之关联更为紧密。但是，目前强制要求慈善组织接受与慈善活动利益攸关方的监督的相关法律法规基本处于空白，且上文提到，慈善组织亦没有主动公开信息接受社会监督的内在动力。所以，捐赠者、受捐赠者以及媒体若要进行监督活动就需要额外付出一定的社会成本（如时间、精力、金钱等）。在这种情况下，捐赠者必然不愿意在捐款的基础上再付出监督成本；而接受捐款者本就无法得知是否会获得捐赠，就更不会在本身就需要救助的困难情况下贸然花费成本去调查善款的来龙去脉。这也就可以解释为何存在严格的监督标准，且全社会也在呼吁加强监督的情况下，仍然因为监督不力给各种慈善丑闻提供存在的空间。公众对慈善组织的不信任，来自于对慈善组织的运作不放心。五、结论及建议本文首先借鉴了学术界对于政府公信力研究的成果，对慈善组织公信力的内涵下了定义；其次以“郭美美事件”之后公众的问责及捐款额锐减的状况，证明了慈善组织公信力缺失的事实；然后以中国红十字会为例，对其组织架构进行了考察。结果显示，政府普遍对慈善组织的人事、财务等方面有不同程度的渗透和控制。这决定了探究慈善组织与公众之间的信用关系，不可忽视政府的作用，应当从制度层面入手进行分析。在此基础上，分别从准入门槛、权责关系、监督机制三个方面解释了政府与慈善组织之间的制度关系为何导致公众对慈善组织不满意、不了解、不放心，进而导致对慈善组织的不信任。所以，本文的观点是，政府与慈善组织之间的制度关系是造成中国慈善组织公信力缺失的深层次原因。要解决慈善组织与公众之间信用关系的问题，不能忽视良好管理的重要性。但是“整个非营利部［9］注的还是政府与慈善组织之间的制度关系。鉴于政府在制度建设上扮演一个至关重要的角色，所以，重塑慈善组织公信力，追根溯源还是要政府做出改变。周志忍在政府角色和职能的定位问题上对当代政府治理的新理念进行了总结：“新理念表现为对政府失灵的认识，表现为政府战线的‘全方位退却’［20］国政府与慈善组织之间制度关系的改革方向———与国际接轨，坚持民营化。然而，完全以西方市场经济发达国家的指导理论作为解决中国问题的教材，完全照搬国外的成功经验对中国现行制度进行改造，无疑忽视了中国正处于转型期这一国情的特殊性，犯了教条主义的错误。况且中国慈善事业基础薄弱，［21］。所以必须针对中国国情做出相应调整，在以民营化为改革大方向的基础上，保留必要的政府控制，以重塑慈善组织的公信力，推动慈善事业的健康发展。基于以上分析，本文简要提出三点改革建议：①对有意经营慈善事业的民间团体压低准入门槛，允许没有政府背景的慈善组织涉足慈善领域，并在免税的优惠政策等方面一视同仁。让纯粹民办的团体与有政府背景的团体在公平的制度环境中进行充分的竞争，以此促进慈善组织服务质量的改进，通过优化服务质量提高慈善组织公信力。②厘清政府与慈善组织的隶属关系，划定政府对慈善组织的管制程度并聘请专业人事而非任命政府行政人员经营慈善事业，管理慈善机构，还慈善组织以独立社会·104·双重负责的“双保险”机制，会导致相互推卸责任，出现监管漏洞。”更何况这种多主体监督，层层门的发展，以及非营利组织与国家的关系，问题的核心都在于制度化。”既然要标本兼治，更需要关和市场价值的回归，表现为公共服务的市场化和社会化……”。结合西方的实践经验，可以找到中目前仍处于起步阶段，而慈善组织本身也存在“志愿失灵”的情况 张权：中国慈善组织公信力缺失的制度原因探究团体法人的身份。将决定慈善组织存在与否的权力交还公众，通过重塑公共责任提高慈善组织公信力。③调整监督主体的结构并明确主体的监督职责，避免出现监督主体混乱和监督职责交叉的情况。同时制定并完善相关的法律法规，强制要求慈善组织公开运作信息，并疏通公众获取信息的渠道，以发挥第三方进行监督和审计的效用和积极性。通过让公众放心提高慈善组织公信力。为了重塑慈善组织的公信力、“为了政府与非营利部门这两个伙伴，同时也为了那些服务对象，有［21］参考文献：［1］中国新闻网．红十字会副会长：郭美美事件三天毁掉一百年［EB/OL］．（2011-11-15）［2011-12-12］．http：//www．chi-nanews．com/sh/2011/11-15/3459754．shtml．［2］武晓峰．近年来政府公信力研究综述［J］．中国行政管理，2008（5）：63-67．［3］燕继荣．公信力：政府的立身之本［N］．人民日报，2011-07-15（7）．［4］朱光磊．把握提高政府公信力的着力点［N］．人民日报，2011-07-15（7）．［5］欧阳海燕．2011中国人信用大调查：诚信危机刺痛中国［J］．小康，2011（8）：48-52．［6］李妍．“郭美美”后遗症［J］．中国经济周刊，2011（35）：72．［7］中国红十字会．中国红十字会简介［EB/OL］．（2006-05-10）［2011-11-26］．http：//www．redcross．org．cn/zzgk/hhjj/．［8］SalamonLM，AnheierHK．Definingthenonprofitsector：acrossanalysis［M］．Manchester：ManchesterUniversityPress，1997：33-34．［9］顾昕．能促型国家的角色：事业单位的改革与非营利部门的转型［J］．河北学刊，2005（1）：11-17．［10］人民网．1904年5月29日中国红十字会成立［EB/OL］．（2003-12-29）［2011-11-26］．http：//www．people．com．cn/GB/historic/0529/1754．html．［11］徐国普．改组新生伟大的历史性转变———回望新中国红十字会“一大”［EB/OL］．（2009-06-12）［2011-11-26］．http：//www．redcross．org．cn/xxfb/dzbk/200906/t20090612_33306．html．［12］李薇，王芳洁．谁的红十字会［EB/OL］．（2011-08-20）［2011-11-28］．http：//www．capitalweek．com．cn/article_10974_1．html．［13］胡永佳．我国民间慈善组织发展的困境与对策研究［J］．魅力中国，2011（13）：390．［14］道格拉斯·C·诺斯．经济史中的结构与变迁［M］．陈郁，罗华平，译．上海：上海人民出版社，1994：3．［15］丹尼斯·缪勒．公共选择［M］．王诚，译．北京：商务印书馆，1992．［16］人民网．要让慈善事业有法可依［EB/OL］．（2011-06-28）［2011-12-12］．http：//www．people．com．cn/h/2011/0628/c25408-716834093．html．［17］莱斯特·萨拉蒙．第三域的兴起［C］//李亚平，于海．第三域的兴起———西方志愿工作及志愿组织理论文选．上海：复旦大学出版社，1998：7-25．［18］道格拉斯·C·诺斯．制度、制度变迁与经济绩效［M］．刘守英，译．上海：上海三联书店，1994：4．［19］俞可平．中国公民社会：概念、分类和制度环境［J］．中国社会科学，2006（1）：109-122，207-208．［20］周志忍．民营化与政府治道变革［C］//周志忍．政府管理的行与知．北京：北京大学出版社，2008：341-350．［21］莱斯特·萨拉蒙．公共服务中的伙伴———现代福利国家中政府与非营利组织的关系［M］．田凯，译．北京：商务印书馆，2008：13．ExplorationofInstitutionalReasonsfortheLackofPublicCredibilityofChina’sCharitableOrganiZationsZHANGQuan（SchoolofGovernment，PekingUniversity，Beijing100871，China）Abstract：TheGuoMeimeiincidentcausedagreatdisturbanceinthesociety，whichmadethecharitableorgan-·105·必要找到一个更明智的办法来使这种伙伴关系真正运作起来。” 北京邮电大学学报（社会科学版）2012年第3期izationssuchasRedCrossSocietyofChinahighlyquestionedbythepublic.Aseriesofactionsdidnothelpwin-ningtheircreditback，andonthecontrary，China’scharitableorganizations，asawhole，hadtofacetheem-barrassingsituationofdonationreduction.Thispaperaimstoexploretheinstitutionalreasonsforthisphenome-non.Firstly，takingRedCrossSocietyofChinaasanexample，throughinvestigatingitsorganizationstructure，thispaperrevealsthatChina’scharitableorganizationsaregenerallyregulatedbythegovernment，basedonwhich，ahypothesisismadethattheinstitutionalrelationbetweencharitableorganizationsandthegovernmentcanbethemainreasonforthelackofpubliccredibility.Afterwards，thispapertriestoanalyzethisembarrassingsituationrespectivelyfromthreeperspectives–entrybarrier，authority-responsibilityrelationandsupervisionmechanism，andtheresultcomplieswithformerhypothesis.Theconclusionisthattheinstitutionalrelationbe-tweengovernmentandcharitableorganizationsisoneimportantreasonforthelackofpubliccredibility.Finally，thispapergivesthreesuggestions.Keywords：publiccredibility；organizationstructure；institutionalrelation；privatization；charitableorganiza-tion（上接第71页）well-knowninternationaltelecomoperatorsasaresearchsamplewith223setsofdata，andtakesfactoranalysis，structuralequationmodelingasexperimentaltool.Thefinalconclusionofthisstudypointsout，forthetelecomoperators，operationalskills，managementability，risk-resistanceability，arethethreemostimportantfactorstoaffectEVA.Thesefactorspositivelyaffectthetelecomoperators’valuecreation，andbycontrast，enterprisesizeandbusinessexpansionspeedofEVAfortelecomoperatorsisnotsignificant.Conclusionsofthisstudyshowthatforthetelecomoperators，focusshouldbegraduallyshiftedfromnumberandtheexpansionoftheenterprisetoenhancementofthequalityandefficiency，promotingthecreationofenterprisevalue.Keywords：telecomoperation；economicvalueadded；factors·106·