论完善检察机关的行政监督职权--以治理以罚代刑问题为重点

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1、编号：＿十＿：糾枣擴士字位圯文论完善检察机关的行政监督职权题目：—以治理以罚代刑问题为重点姓名：程远专业：宪法学与行政法学研究方向：行政法学指导教师：张穹教授完成二〇一二年三月日期：论文编号：论完善检察机关的行政监督职权——以治理以罚代刑问题为重点程远中国政法大学研究生院二○一二年三月论完善检察机关的行政监督职权——以治理以罚代刑问题为重点摘要检察机关的行政执法监督职权并不属于传统行政法学的主要研究对象和内容，该领域的问题长期以来为

2、刑事法学者所专。但恰恰由于缺乏公法学者的介入，我国检察理论研究和检察制度建设偏重于服务刑事司法过程中的具体问题，缺乏对检察机关职权配置的宏观思考和定位。特别是，不少学者甚至单纯从别国检察机关的角色定位及当前我国检察职权的实际配置现状出发，断言我国检察机关只应作为刑事司法机关或者诉讼监督机关而存在，主要应承担追究有关刑事违法活动的法律责任。对于日常行政执法活动的合法性问题，检察机关依法无权也不应当参与实施法律监督。没有调查就没有发言权。实际上，我国的检察体制是中国特色社会主义宪政体制的必要组成部分

3、，这在根本上不同于部分西方国家的检察体制。按照我国宪法之规定，检察机关是国家设置的专门性法律监督机关，检察权的实质是法律监督权。法律监督权的宪法定位决定了，检察权应当对行政权、审判权等国家公权力形成独特的监督力量。而且，从行政执法监督职权的具体配置情况来看，我国检察机关实际上一直也没有完全放弃对行政执法活动合法性的监督职责，只是行政检察监督的具体范围自文革以后不断限缩，目前主要侧重于对行政劳教活动、行政执法中的以罚代刑问题等特定行政领域的监督。从监督手段和措施来看，检察机关目前主要通过运用检察建

4、议、检察意见等柔性监督手段，督促行政执法机关及时发现和纠正违法问题，而不直接干涉甚至改变行政执法行为的内容和结果。当然，从更为宽泛的意义上来看，我国检察机关依法有权对构成犯罪的行政渎职侵权活动实施立案侦查，追究有关行政人员的刑事法律责任，这也是一种行政执法监督。然而，随着行政执法过程中的“以罚代刑”问题滋生蔓延，我国现有行政监督体制的漏洞和不足日益现象，如何因应实际问题进一步完善检察监督机制日益迫切。近年来，我国一些地方的检察机关不断1探索和完善对行政执法活动实施检察监督的新思路、新方法，取得了

5、一些积极成果和有益做法，对于优化行政检察职权配置具有重要意义。当前，应当站在完善我国行政监督体系、促进依法行政的全局高度，认真审视和评估我国检察机关对部分行政执法活动实施监督的重要意义和独特作用。以治理当前行政执法中的以罚代刑等热点、难点问题为契机，积极探索我国行政检察监督的主体、对象、程序、标准等基本范畴，争取走出一条行政检察监督的新路子。除导论外，全文主要分为六章。第一章，行政机关以罚代刑问题的治理困境。当前，完善检察机关的行政监督职权配置具有显明的现实依据和问题基础。近年来，我国行政执法机

6、关在实施行政处罚、开展行政执法活动的过程中，普遍存在着滥用行政自由裁量权，以行政处罚代替刑事处罚，不依法将涉嫌犯罪的行政案件移交公安、检察等刑事司法机关追究刑事责任的问题。这种违反行政法甚至触犯刑律的行政活动，严重破坏了我国健康的行政管理秩序以及刑事司法秩序。以罚代刑行为的实质是行政权力的滥用，是一种违法的行政行为，情节严重者甚至构成行政渎职犯罪。但此类行为具有着特殊性，主要损害的是公共利益和社会秩序，往往无具体受害人，现有的行政监督体系对其难以实现有效监控，存在明显漏洞，导致此类问题不断滋生蔓

7、延。第二章，以罚代刑问题的产生原因及对策分析。本章主要对行政执法中的以罚代刑问题产生的主观性原因、制度性原因等进行分析和归纳总结。同时，本章结合实际探讨解决以罚代刑问题的主要对策，着重研究长期以来为解决此项问题所推进的行政执法与刑事司法衔接机制的建设及运行现状，探析当前行刑衔接机制存在的主要不足。国家推动行刑衔接机制的构建，目的在于切实治理以罚代刑的违法行为。但截止目前，行刑衔接机制的运转乏力，主要原因在于缺乏合适的监督主体，检察机关对行政处罚合法性的监督职权配置不足。由此，本章引出了治理以罚代

8、刑问题所面临的主要法律障碍。第三章，我国检察机关的行政监督职权配置现状及不足。通过研讨行政执法中的以罚代刑问题，逐渐引出了治理此项问题所面临的主要法律障碍，即检察机关的行政执法监督职权配置的不足。本章对行政检察职权进行本体性研究。包括：一，对检察机关的行政监督职权进行概念上的界定，与行政监察、行政监督检查等概念作出区别，明确该项监督制度在国家行政监督体系中的地位和作用。二，对当前我2国检察机关的行政监督职权种类和范围逐一介绍，明确当前行政检察的作用范围。三，对我国行政检察职权的历史演变进行回顾，