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1、以治理小金库为契机完善内部控制2009年6月11日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深入开展“小金库”治理工作的意见》。决定在全国党政机关和事业单位开展“小金库”专项治理,在政策上体现鼓励自查自纠,严惩顶风违纪和鼓励举报三个突出特点。分析新时期“小金库”呈现的特点,探究其屡禁不止、愈演愈烈的原因,寻求根治“小金库”的长效机制是当前的一项重要任务。一、“小金库”呈现新特点(一)“小金库”呈多发高发态势国家审计署总审计师推算过小金库的规模。审计机关每年对被审计单位审计的覆盖面一般是20%以内,假设所有的单位接受审计,按1998年-2006年上半年(8.5年)的平均“小金
2、库”数165.4亿元推算,所有国家机关和国有企事业单位,每年“小金库”数额可能高达827亿元(165.4×5)。财政部监督检查局在每年开展的日常监管和专项检查中,也要处理一批“小金库”问题,其中不乏许多大案要案。所有这些数字与现象都表明,“小金库”在全国仍呈现出多发高发的态势。(二)高发区相对集中,易发区逐步下移据审计署披露,从1998年到2006年上半年,全国审计机关共查出“小金库”(含挤占挪用)金额1406亿元。分不同类型的单位,机关事业单位730亿元,企业396亿元,金融机构255亿元,固定资产投资项目单位17亿元,专项资金使用单位8亿元。其中机关事业单位占52%,
3、企业占28%,金融机构占18%。“小金库”易发区、高发区越来越集中到少数权力部门、金融机构和垄断行业,以及行政事业单位及其二级以下预算单位。(三)更加繁杂,方式更加隐蔽一是资金除了乱收乱罚,截留、挤占、挪用、转移合法收入,收取不法收入及接受赞助、捐赠等传统手法外,又出现了虚列支出,虚报冒领套取财政资金等手段,利用破产、兼并、改制时机,甚至运用假破产、假兼并、假改制,大规模地侵吞国有资产。二是表现方式除了现金、银行存款,有价证券、固定资产,甚至还出现以权利作为交换而形成的所谓“干股”。以现金形式由相关人员保管或以个人名义公款私存外,又出现了向下属或关联单位转移设置的方式。三
4、是“小金库”存放的地点愈加隐蔽,有的存放在职工食堂账上;有的放在社团组织账上;有的将现金放入账务室或秘密放在具有隐蔽性的其他部门的另一个金库内;有的将部分现金放在财务人员手中;有的以个人名义在银行开立存折账户,由相关人员保管;有的是以单位名义改为简称后或某部门名义存入银行账户。四是“小金库”多用于单位职工个人福利、补助、奖金以及超标准、超范围解决单位办公费用等“灰色消费”,而且相当一部分用于满足少部分人的利益,进行送礼、行贿、挥霍、因私消费甚至贪污私分等“黑色支出”。(四)“小金库”成为腐败现象蔓延的“财政支柱”在近三年来检察机关查处的贪污、贿赂、挪用公款等职务犯罪案件中
5、,多起案件与“小金库”有直接联系。可以说,“小金库”已演变成腐败黑洞。二、“小金库”泛滥根源此次清理是20世纪80年代以来全国性的第12次清理“小金库”。“小金库”为何屡禁不止、愈演愈烈?笔者认为从行政事业单位的角度,主要原因有以下几个方面:(一)主要领导漠视法纪法规是“小金库”泛滥的主要原因一些单位或部门尤其是主要领导漠视法纪,热衷设立和竭力保护“小金库”。一是以“改善职工福利”为名,行“收买人心”之实;二是“小金库”缺乏必要的监督,支配方便,集体乃至个人容易“假公济私”。大多数“小金库”是在领导授意或默许下放任发展的。(二)控制意识相对淡薄,特别是“一把手”的内部控制
6、意识淡薄不少领导认为行政事业单位业务单一,有无风险控制无所谓,花大力去设计一套内控制度就是作茧自缚;有的单位负责人认为“一支笔审批”就是最有效的控制;有的单位只注重制度本身的制定,而忽略执行效果;有的单位负责人将财政预算控制简单等同于单位内部控制;还有的把内部控制的建立和执行看作是财务人员的责任,与自己无关;有的干脆沿袭过去的一贯做法,拒绝进行内控建设和完善……领导把小金库当成“小事”看待,缺乏内控意识,必然导致管理中漏洞百出,为上上下下私设“小金库”等职务欺诈留下了大量机会。(三)业务层面控制活动疏漏较多1.职责不明,不相容职务没分离由于行政事业单位业务流程相对简单,编
7、制有限、人手紧张,存在不同程度的兼岗现象,许多不相容职务难以分离,为组织内部私设“小金库”提供了便利。2.授权高度集中“一支笔审批”现象普遍存在,难以防范单位“一把手”独断专行、随心所欲、凌驾内控的道德风险。3.会计控制作用难以发挥许多行政事业单位采用的费用报销程序是“先审批再审核”,这样会计人员无权参与单位业务的重要决策,弱化了事前监督;在确认和计量经济业务时,主要依据原始凭证,缺少业务类凭证的比对(比如发票与订单、合同、出库单、入库单等相互印证),业务的真实性、计价的准确性就难以确认。比如,很多“小金库”的形成就是利用虚列
