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1、试论完善高校治理的内部控制建设摘要:文章从分析高校治理中存在的问题入手,指出高校治理结构不健全、内部控制的环境建设不完善是其重要原因。同时建议改进高校治理结构,重建高校权力制衡体系,建立学校党政负责人的业绩考评指标体系,制定高校财务信息披露法规,加强高校内部控制的文化建设,强化内审机构监督职能,以期改善高校治理。 关键词:高校治理内部控制权力制衡风险管理 中图分类号:G647文献标识码:A :1004-4914(2007)11-113-02 2006年11月,某著名大学原校长由于在学校分管财务的副校长挪用学校资金炒股导致巨额损失案中负有失察责任,
2、其行为构成严重失职错误,引起了全国性高等教育系统的资金、对外投资及基建情况清理工作。虽然这个问题的出现有其偶然性和个人原因,但是在全国高等教育系统类似的对外投资失误、融资损失、分配不公、财务信息不真实、乱收费等等在管理上存在的问题,却并不少见。本文主要从分析高校治理中存在的问题入手,提出改进高校治理结构,加强高校内部控制的文化建设、强化高校内审机构监督职能,提高内部控制有效性的若干建议。 一、高校治理存在的问题及其原因分析 公司治理结构是公司制的核心,因为其牵涉到股东利益,特别是上市公司受到广大股民及公众关注较多,其改革与完善问题理论界及实务界探
3、讨较多;而高校是培养各层次合格人才的机构,过去从办学到管理一直接受行政领导,计划经济下也相安无事。近几年来,随着招生规模扩大,高等教育体制改革的发展,以及在象牙塔内不少违法违规事件的曝光,凸显部分高校不同程度存在着治理方面的问题。 1.权力制衡体系不完善。根据我国《高等教育法》的规定,我国高等学校目前实行的是党委领导下的校长负责制。高等学校的校长全面负责本学校的教学、科学研究和其他行政管理工作,行使学校内的各项行政权力和学术权力、组织人事权力、经费预算、薪酬分配权力等,但是要以校长办公会议或者校务会议形式通过生效。同时,高校还以教职工代表大会等组织形式,依
4、法保障教职工参与民主管理和监督,维护教职工合法权益。 然而,从现状看,党委书记和校长均由政府直接任命,虽然校长也可能是由学校内部通过一定范围内等民主测评产生,但须经组织部门审查,主管部门认可和委任。我国高校的权力结构属于行政权力模式,校长作为强有力的行政长官,代表主管部门行使权力,校党委通常把握学校办学的政治方向,在学校的具体行政和学术事务上很少干预。少数高校还是书记、校长一身兼任,校长不仅是学校的最高行政权力代表,而且也是学术权力的核心。即使在诸如职称评审、学位授予学术性决策中,由于学术性组织的负责人通常也由校长担任,造成高校的学术权力在很大程度上为行政
5、权力所取代。这种高度集中的校长负责制,尽管有利于贯彻政府的意志,提高政策实施的绩效,但是学校的学术权力受到削弱,教授在学术决策中的权威作用受到限制,学术权力与行政权力不能相互制衡,不能充分体现学术独立和自由的精神。另外,过于集中的权力结构使得学校院系和教职员工的自主权受到限制,抑制了大部分教职员工积极性的发挥。而政府主管部门的监管往往是走过场的各种评比检查,很难发现高校治理中的深层次问题,造成高校的外部监督效果不佳。此外,由于信息的不对称,教职工代表大会审议通过学校的重大事项往往流于形式。以上种种现象表明,高校缺乏强有力的权力制衡体系。 2.激励与约束机制
6、不健全。目前,校长及其学校管理团队的薪酬、升迁、荣誉以及可获得的财政资源与学校的办学质量和运营水平没有直接关系。尽管国家对高校有教学、科研评估指标,但是在资金利用、重大决策、薪酬分配等方面缺乏明确的、统一的业绩考评指标,因而高校的激励与约束机制有待进一步明确与完善。校长在就任时政府与其并无明确的治理目标和权责合约,其权力主要靠上级行政约束和道德约束,而学校内部的约束就相对显得薄弱。 3.学校的财务信息未充分披露。目前,我国高校的会计年报上报教育主管部门和财政主管部门,至多只是在每年的教职工代表大会上宣读,因此财务信息未能向社会公众公开披露。除了会计报表外,
7、国家有关法规规章也未对应上报的其他财务相关信息做出具体的规定,因此教育资源配置的具体情况以及取得的效果、主要负责人的薪酬确定、学校的分配原则等外界无从了解。而在美国等一些西方国家的公立大学,国家和地方政府的法律法规都明确规定其财务信息必须像上市公司那样公开披露,相关纳税人和捐款人可以通过X络等形式查阅。 上述高校治理中存在的问题究其原因主要有两个方面:一是因为政府与高校的委托代理关系具有特殊性,高校治理结构不完善,校长及其管理团队的权、责、利不明确,政府对学校党政负责人的激励与约束不全面;二是因为高校内部控制的环境诸如组织控制文化、目标设定、风险评估、监督
8、等要素的缺失低效或无效而造成的。 二、改进高校治理结
