论公共行政变迁背景下行政法发展的新趋向

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1、论公共行政变迁背景下行政法发展的新趋向【摘要】现代行政法的发展演进与公共行政的变迁有着密切关系，西方行政法发展的历史表明，对公共行政实践中出现的发展变化，行政法迟早会作出回应。在公共服务成为公共行政的重要内容之后，中国行政法也出现了新的趋向，一种不同于传统行政法的“新行政法”模式已经悄然呈现。　　【关键词】公共行政；公共服务；行政法　　【正文】　　现代行政法产生于资产阶级革命时期，由其特定的产生背景所决定，它一方面要保证行政权力得以公正有效行使，另一方面更要保证公民权利不致因行政权力的行使而遭受侵害。尽管如此，行政权力与公民权力的

2、关系终究只是隐含在背后的东西，公共行政才是行政法的着力点，离开公共行政，行政法将如盲人舞棍，失去方向。本文尝试从公共行政的变迁入手，考察行政法的演进轨迹，探讨在公共服务成为公共行政重要内容的背景之下，行政法发展所出现的新趋向。　　一、西方公共行政的变迁及其对行政法的影响　　在专制国家时期，公共行政的任务是处理当时社会经济条件之下的公共事务，包括保卫国家安全、维护公共秩序、修建基本的公共设施等。与现代公共行政不同的是，当时的公共行政被视为君主之私器，一切行政职能都属于君主的私人事务，官吏仅仅是代表君主行使此种职能。如法国国王路易十四

3、公然宣称“朕即天下”，即是明证。　　到了“警察国家”时期，行政权限开始扩张，不仅包括维护公共秩序，还延伸至增进公民福利等领域。[①]但公共行政仍然只是作为主权者和“家长”的君主的私人事务，政府为公众提供的公共服务，如修建道路、赈济灾民等等，仅仅作为君主的恩赐而存在，最多只是君主的道德义务，并不如现代国家这般成为政府的法律义务。　　自由资本主义时期，西方主要国家意识形态上奉行自由主义，经济上奉行自由竞争的资本主义，政治上三权分立制度得以确立，法治理念也开始成熟。人们相信，“管得最少的政府就是最好的政府”，因此在肯定国家作用、赋予国家

4、一定职能的同时，又主张对国家职能进行严格限定，以防止国家权力的过分扩张造成对个人权利的侵害。对公共行政的基本态度是，将它限制在维持社会发展和维护个人自由所必须的最小范围内，虽认可政府提供公共产品的必要，但也必须为个人“自求多福”留下充裕的空间。以德国经济学家achtanspruch）”干预救济程序。作为君主的代表，行政机关（警察机关）在其职权范围内行使权力时同样没有任何限制。[3]　　自由资本主义时期，建立一个受法律严格约束的有限政府成了一种基本趋势，现代意义上的行政法开始产生。这一时期行政法的任务主要限于对政府秩序维护行为的规范

5、，整个行政法体系围绕秩序行政而构建，关注的是法律对行政权力的控制。在德国，行政法的核心概念是“依法律行政”、“法律优先原则”、“法律保留原则”等，“目标在于在专制国家的基础上建立起保护公民权利的法律制度，并建设法治国家”。[4]法国行政法同样围绕公共权力展开，“公共权力”是行政法的基本概念。[5]而出于对行政权力的防范和控制，以戴雪为代表的英国法学家甚至完全否定行政法，认为那是行政特权与专制的体现。[6]　　二十世纪后，公共服务快速兴起。在这一新的形势之下，行政法进行了自我调整，从原来主要关注对行政权力的制约，发展到同时关注对服务

6、行政的规范，这从二十世纪以来各国行政法学著作的转变中可见一斑。在法国的行政法学著作中，有关公共服务的内容开始占据重要地位。行政法学家莱昂·狄骥所著《公法的变迁》一书，其主要内容就是围绕公共服务如何成为行政法的基础展开，行政公产、行政征收与征调、公共工程都是行政法学研究的重要内容，行政公务则是与行政警察并列的行政行为方式。在德国，汉斯·J·沃尔夫等人所著《行政法》一书，其中即包含了行政合同、行政计划、行政补偿等体现公共服务要求的新的行政行为方式。日本行政法学家和田英夫更是直接将秩序行政与给付行政并列为现代国家的两大行政领域。认为“现

7、代国家的行政，无论在原理上还是在实定法制上，以十九世纪自由法治国家的行政为前提，同时又发展充实二十世纪社会福利国家的行政，把这两重特性很好地结合在一起”。[7]　　二、中国公共行政的变迁：公共服务在改革开放中的勃兴　　在中国的传统中，政府的力量基本维持在县以上层次，县以下虽有乡里制度，但其并非一级政权，只是具有自治性质的辅助性机构。即使在民国时期，正式的国家政权也仅及于县一级，尽管对县以下的控制通过保甲制度等有所加强，但仍倡导乡里自治，通过间接的方式实现对县以下的统治。[8]换言之，在县以下层次，中国是素有自治的传统的。个人本身尽

8、管并不受到赞扬，但作为社会成员的个人在整个社会秩序中的价值仍然受到高度重视。[9]一定程度上，中国人在经济与社会生活方面享有远较西方人为甚的自由，国家对人们在这些方面的自由并不妄加干涉。这种“自由”也意味着，传统的公共行政被限缩在一个极为有限的范围