ppp模式背景下行政法的变革与重构

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1、PPP模式背景下行政法的变革与重构PPP模式反映了政府积极创新公共服务供给机制，构建服务型政府的决心。学界普遍认为，公私合作是政府与私人部门之间基于平等协商而形成的合作关系。应强调PPP模式的公法属性，其运行应契合服务行政法治理念，行政立法也应做出相应的范式转换和法律框架变革。重构行政法律框架的思路：首先在行政实体法中明确提供公共服务为政府职能，明确政府在公私合作中的监督和担保义务;调整行政诉讼法相关规定，将与服务行政相悖的行政不作为纳入行政救济范畴，建立行政法上的公益诉讼制度。公共服务的提供和基础设施的建设传统上由政府垄断，过往，私营部门对此领域无法涉足。这种传统模式的形成是因为国家不

2、仅负有维护社会秩序的管理职责，而且应积极发挥给付功能，满足人民基础生活条件，增进社会福祉。然而，政府有限的财政收入制约了公共服务供给和基础设施建设的效率与质量。因此，为解决此类问题，在合作行政理念的影响下诞生的PPP(PublicPrivatePartnership，公私合营)模式吸收私营部门资本用于政府主导下的公共建设和服务，在世界范围内受到广泛的青睐。吸收私人资本投资基础设施建设和提供公共服务，不仅有利于减轻财政负担、满足民众日益增长的享受公共服务的需求，而且可以刺激国家经济复苏和可持续增长。“十二五”规划提及要建立健全基本公共服务体系，然而今年我国主要经济指标呈回落趋势。为了兼顾公

3、共服务保质保量的提供和政府开源节流，国务院政府工作报告指出要引导社会资本投向更多领域，地方应声推出多项PPP示范项目。由此可见，PPP模式的背后包含一系列先进行政法理念：给付行政理念、合作治理理念和服务行政理念。以秩序行政、行政管制为基本观念的传统行政法无法回应新时代政府应承担的责任问题，亟待实现从指导理念到规制框架的系统变革。PPP模式产生了以私营部门参与实现政府公共服务职能为内容的公法与私法相结合的新型法律关系①。实务界大多站在私营部门的角度，从公私双方平等地位、私法救济便捷等方面呼吁将PPP特许协议定性为民事合同;由于PPP项目中私营部门负责公共项目的建设、运营和维护，学者们普遍认

4、识到私营部门的逐利本质有可能使公共利益受损。有学者试图运用第三方受益人规制，突破合同相对性的制约和弥补群体诉讼机制的缺陷，为受PPP损害的公众利益探索合同法上的救济途径②。然而鲜有学者从PPP特许协议的公法属性着手，解决PPP关系下第三人中的公共利益的法律维护问题。诚然，行政法在纠纷解决上相对于私法救济存在效率低、选择少等不足。近年来有学者倡导顺应行政法制发展趋向，效仿法治发达国家将公共服务纳入行政法的规制范围并做出了宏观构想③。笔者将变革行政法的构想置于PPP模式蓬勃发展的现实背景下，从维护公共利益的视角，探讨如何变革现有行政法，构建与PPP相适应的行政法框架，明确政府在公共物品和服务

5、供给中的责任，督促政府做好在PPP项目中公共服务提供者、监督者和最终责任承担者的角色。期望为完善我国PPP的配套行政立法提供有益参考，引导我国行政法在新时代背景下沿着法治的轨道良性运行。一、PPP模式之含义与发展(一)PPP模式的含义PPP在我国直译为“公私合作伙伴关系”，又有被译为“公私合营”“公共部门和私营机构合作伙伴关系”“政府与社会资本合作”“公共项目公私合作”等，是指政府与私营部门签订长期协议，授权私营部门代替政府建设、运营或管理公共基础设施并向公众提供公共产品，而政府在其中担任监督者、服务费给付者等角色的一种制度安排。PPP本身是一个意义非常宽泛的概念，各国对PPP的确切内涵

6、并未达成共识。但可以归纳出公私合作、提供公共产品和服务、利益共享、风险共担这四个要点。广义的PPP融资模式是建立在契约基础上的合作伙伴关系，包括传统的BOT(Build-Operate-Transfer)、TOT(Transfer-Operate-Transfer)、BT(Building-Transfer)等模式，但不限于这几种模式。我国目前大力推广的PPP模式包括外包、特许经营、私有化等多种运作模式，并不强调政府通过在项目公司中占有股份，因此泛指政府与私人部门为提供公共产品或服务而通过协议建立的长期合作关系。PPP模式弥合了传统由国家提供公共项目和公共项目完全私有化之间的断层，公私的

7、合作获得协同效应，不仅能突破财政预算对公共建设束缚，而且市场竞争和风险促使私有部门运用先进管理手段勤勉认真对待公共项目的建设，节省社会资源。笔者论述的PPP制度是把完全私有化排除在外的一切为完成公共项目而形成的公私合作制度安排，强调政府在公共物品和服务供给中的重要地位。(二)PPP模式在中国的发展历程20世纪80年代，在基建领域我国就己经出现一些民间的PPP项目，如深圳沙角B电厂项目、广州北环高速公路项目、广深高速公路项目、顺德德胜