PPP模式：背景挑战与建议

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1、ppp模式：背景挑战与建议发布日期:2015-07-21来源：证券时报编辑:宋珍珍国开行研究院常务副院长郭濂在小国经济发展进入“新常态”，全面深化改革稳步推进的背景下，以基础设施为代表的公共产品不断增长的需求和受到约束的供给能力Z间的缺口不断扩大，这一金新特征将深刻改变我国基础设施供给的基本模式。旧有的完全由政府主导的基础设施建设投融资模式面临改革，政府与社会资本合作(PPP)的模式成为我国基建投融资改革的重要方向。一、经济“新常态”和改革背景下，投融资改革势在必行交通运输、公用事业等为代表的基础设施具有公共产

2、品的性质。长期以来,我国基础设施建设均由国有企业或地方政府主导，财政支岀和政府预算外支出是主要的资金来源。随着我国经济发展进入“新常态”，财税体制改革、土地制度改革、城镇化改革深入推进，将深刻改变以基础设施为代表的公共产品的供给和需求，并对公共设施运营效率提出更高的要求。钉在厘淸市场与政府关系、规范地方政府投融资行为的财税体制改革和土地制度改革使地方政府预算约束趋紧，基础设施供给能力有所下降。长期以来，地方政府的基础设施建设投资相当程度上依赖于“土地征收??土地出让金收入??地方政府融资平台债务??城区规划建设

3、??土地增值??进一步的土地征收和出让”这一预算外“土地财政”的收支循环，在提供基础设施的同时积累了大量政府债务。随着新《预算法》的发布，以及对地方政府性债务的审计及甄别处理意见的相继出台，地方政府全部收支将纳入预算管理，融资平台渠道也被切断；即将推出的集体建设用地、宅基地平等入市改革亦将削弱地方政府在土地流转环节的资金来源;加Z既有财政收入也须优先偿述存量政府性债务，可以预期在未来相当长的时间内，地方政府的基础设施供给能力将受到严格约束而趋于下降。新型城镇化及与之相关的土地制度改革、户籍制度改革带来旺盛的基础

4、设施需求。土地制度改革和户籍制度改革将带来我国人口和土地要索的充分流动，从而为新型城镇化提供巨大的潜力。据屮国社科院《屮国城由发展报告(2012)》的初步测算，未来20年内，要促成4-5亿农村人口市民化，至少需要40-50万亿基建投入。值得注意的是，其中大部分人口可能在附近的小城市就近实现市民化，即这-•庞大的公共基础设施投资将大部分由公共服务供给能力较弱的基层政府主导完成。城镇化改革对基层政府的公共设施和服务的提供能力、管理能力及有效融资能力提出严峻挑战。二、PPP模式具有广阔的推广空间在经济“新常态”和深化

5、改革的背景下，全新的发展特征为PPP模式的推广提供了广阔的空间，PPP模式成为基础设施建设投融资改革的重要方向。PPP模式以其特有的优势，为缓解基础设施供给与需求Z间的结构性缺口提供可能。PPP模式对于缓解政府部门的融资缺口具有一定的优势。私人部门参与融资的PPP模式可以不受公共预算约束的影响，直接为公共服务和基础设施提供私人部门融资支持；此外，在政府付费的PPP模式下，政府部门实际上将一次性的资本投入转化为整个合同期间的长期的固定费用支出，从而缓解了短期预算约束所受到的限制。因此，大力推广提供基础设施建设的P

6、PP模式，在较为完备的法律和制度环境保障下引入城市化程度较高地区的基建运营企业，基于PPP框架提供在融资、建设和管理层面进行市场化竞争的平台，对于解决基层地方政府的融资能力不足以及快速提升基层地方政府的公共设施提供和管理能力，具有重要的作用。PPP模式有助于提高促进公共设施和服务提供效率的提升。PPP模式注重社会资本的参与，并使政府和私营部门合理分担风险，有助于激发非公有制经济的活力，通过市场化的方式提高资源的配置和使用效率，可以在运营管理上实现优势互补，使基础设施建设和运营的质量水平、绩效水平、管理水平得到明

7、显提升。基于PPP模式的国际合作有助于实现我国新的对外经贸合作理念，释放基建领域的优势产能。“一带一路”战略为我国基础设施建设“走出去”提供了广阔的潜在市场。由于基础设施建设领域具有相当程度的公共服务性质和政治敏感性，由我国企业和当地政府共同参与形成的PPP模式成为实现区域内跨境基础设施建设和管理项目的重要选择。长期来看，PPP模式的推广和应用有助于理清政府与由场的关系，最终实现政府治理能力的持续改善。PPP模式对政府部门角色的双重定位要求政府部门必须从根本上区分效率导向的出资人职能和公平导向的监管职能，从而促

8、进政府在公共设施和服务提供领域厘淸政府与市场的关系。过程设计合理、实施高效透明的PPP模式有助于在政府、企业和公共设施或服务的最终消费者Z间建立起良性的互动互信关系，最终实现政府治理能力的持续改善。三、PPP的中国之路仍面临严峻挑战尽管过去三十余年来，从水务、电力到交通运输等领域，在地方政府层面我国已实施超过上千个PPP项口（主要为政府与民间资本或外资合作的BOT项口），但由于这些项口