我国农民工养老保险转移与接续存在的问题及法律对策

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胡光志　田　杨：我国农民工养老保险转移与接续存在的问题及法律对策2009年3月5日16:17新闻中心(阅读:643次)*　　　　　　　　　　　　　胡光志　田　杨　　　　　　　　　　（重庆大学，重庆400044）摘　要：农民工养老保险转移与接续机制的缺失是我国目前经济发展中遇到的一个突出问题。本文分析了我国农民工养老保险转移与接续的现状、存在的问题及原因，并提出了建立全国统一的农民工养老保险制度、将农民工养老保险金纳入全国统筹、分区分级确定缴费基数和缴费费率以及设置统一、高效的转移与接续程序的立法建议。关键词：农民工养老保险养老保险的转移与接续　　　　有一份可靠的养老金，是大多数进城务工者的愿望。一项有关沿海地区农民工社会保险的调查表明，农民工希望参加养老保险的意愿最强烈，而在国家逐渐将农民工纳入社会养老保险体系后，却出现了原本最需要养老保险的农民工缺乏参保热情，甚至退掉养老保险的现象。虽然导致农民工退掉养老保险的原因是多方面的，但其中最直接的原因则是我国农民工养老保险转移与接续制度的不健全。如何从立法上解决这一问题，这是目前农民工养老保险制度构建中亟待解决的一个重要课题。　　　　　　　一、我国农民工养老保险转移与接续的立法与实践　　　考察农民工养老保险转移与接续的立法与实践状况，是分析、解决农民工养老保险转移与接续问题的一般逻辑起点。从目前情况看，无论中央还是地方都有一些农民工养老保险转移与接续的政策或法规，而在实践中，一些地方则进行了农民工养老保险转移与接续的实际操作，下面分述之。　　（一）现行有关农民工养老保险转移与接续的政策、法规Maokangtocylindercuttingmillartisanstatus,zoucunchuanhu,skillfullycompletedmailtasks,forstrictpartydistrictandaroundthesharingofintelligence,jointresistancetocontribut 　　2001年国家劳动和社会保障部发布了《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》，对城镇企业的农民合同制职工参加城镇职工基本养老保险问题作了具体说明，对农民工参保、转移及退保做出了规定。该《通知》指出：“参加养老保险的农民合同制职工，在与企业终止或废除劳动关系后，由社会保险经办机构保留其养老保险关系，保管其个人帐户并计息，凡重新就业的，应接续或转移养老保险关系；也可按照省级政府的规定，根据农民合同制职工本人申请，将其个人帐户个人缴费部分一次性支付给本人，同时终止养老保险关系，凡重新就业的，应重新参加养老保险。农民合同制职工在男年满60周岁、女年满55周岁时，累计缴费年限不满15年的，其个人帐户全部储存额一次性支付给本人。”2007年，《国务院关于解决农民工问题的若干意见》明确指出：“探索适合农民工特点的养老保险办法。抓紧研究低费率、广覆盖、可转移，并能够与现行的养老保险制度衔接的农民工养老保险办法。有条件的地方，可直接将稳定就业的农民工纳入城镇职工基本养老保险。已经参加城镇职工基本养老保险的农民工，用人单位要继续为其缴费。劳动保障部门要抓紧制定农民工养老保险关系异地转移与接续的办法。”　　我国进城农民工流动频繁，职业和工作单位变换的比例很高。根据有关研究，在一年之内，农民工发生职业流动的比例超过50%；农民工在一个地方工作的平均时间为2—3年。Maokangtocylindercuttingmillartisanstatus,zoucunchuanhu,skillfullycompletedmailtasks,forstrictpartydistrictandaroundthesharingofintelligence,jointresistancetocontribut 因此，除了国家的各种规范和政策外，许多地方政府考虑到了农民工流动性强的特点也对农民工养老保险的转移与接续作了规定。如2007年10月26日，江苏省政府办公厅下发的《江苏省灵活就业人员省内跨地区流动养老保险关系转移接续实施办法》中指出：“对于农民工跨省流动的，要按规定转移基本养老保险和个人帐户资金。对外省户籍农民工无法转移接续养老保险关系的，可将个人帐户储存额一次性支付给本人，同时终止其养老保险关系；对我省户籍农民工无法转移接续基本养老保险的，仍在原参保地继续参保。”《实施办法》中还规定：“参保农民工在省内流动，距法定退休年龄5年及以上或返回户籍所在地，有关社会保险经办机构应及时办理基本养老保险关系转移接续，不再采取一次性终止基本养老保险的办法。”如青岛市规定：“参加本市城镇职工基本养老保险的农民工离开本统筹地区重新就业的，经本人申请，社会保险关系可以转入本人重新参保地。”深圳市在2000年12月修订的《深圳经济特区企业员工社会养老保险条例》中规定：“外来员工与1992年8月1日以后参加工作的深圳市户籍员工一样，必须在达到国家规定的退休年龄前实际缴费年限累计满15年，才能在退休后享受基本养老保险待遇，按月领取由基础养老金与个人帐户养老金构成的基本养老金；外来员工如果达到国家规定退休年龄，但累计缴费不满15年，或在退休前调出、辞工离开深圳特区，个人帐户积累额将全部转入当地社会保险机构或全部退还本人。”在2002年9月1日《〈深圳经济特区企业员工社会养老保险条例〉若干实施规定》中规定：“未经本市劳动、人事部门调入而在本市工作的人员（含将户籍迁入本市的），其缴费年限按在本市实际缴纳养老保险费的时间计算，未在本市缴费的工作时间不视为缴费年限，转入的养老保险金存入个人帐户。””再如，2006年1月1日起施行的《珠海市社会养老保险条例》规定：“非经本市组织、人事、劳动保障部门批准调入、户口迁入本市的被保险人，转入前的连续工龄不视同缴费年限。”　　（二）我国农民工养老保险转移与接续的实践状况　　虽然中央及地方政府在相关政策、法规中规定了农民工养老保险关系转移与接续的办法，但在实际操作中，农名工养老保险关系的转移与接续存在着难以执行的问题。　　我国农民工存在流动性强，频繁辗转全国各地打工，大部分都有复杂的工作经历，也分别在不同城市上过养老保险的特点。现实中，农民工若想“合并”其在各地已缴纳的养老保险，根据现有的规定，有三种途径可以选择：一是农民工固定在某个城市累计缴费达到规定的年限；二是农民工流入地的社会保险部门同意接收农民工之前在其他城市缴纳的个人帐户部分；三是将农民工已缴纳的个人帐户部分转回其户口所在地。　　表面上看解决的办法很多，可现实情况却不尽如人意，以致出现了大量农民工退保的现象。据劳动和社会保障部最新统计显示，目前我国农村劳动力外出务工的规模约为1.2亿人，在这个庞大的群体中，农民工养老保险的总体参保率仅为15%左右，部分地区如广东、大连的农民工参保率也只有20%左右。在我国农民工整体参保率很低的情况下，退保率却逐年攀升。在长三角、珠三角等地的社保管理中心，每天都有外地打工人员前来退保，甚至出现退保人数比办理保险的人数还多的现象，农民工退保俨然已成风潮。另据江苏省南京市社会保险结算管理中心统计，截至2006年8月上旬，南京市已有1600多人取消了社会保险帐户，最多时每天有200多名农民工办理养老保险退保手续；无锡市2005年有2559名农民工退保，而2006年仅1—7月就有3804名农民工退保。绍兴市2004年退保的农民工为1984人，2006年7月以前退保的农民工已有1345人。统计表明，截至2006年9月浙江省累计约有3万多农民工退出社会养老保险。就是率先在全国推广农民工保险的广东省近来也频现退保高峰，有的地区农民工退保率已经达到了95%以上。2004年东莞市有105万人参加了职工基本养老保险，但仅2005年一年就有40万人次办理了退保手续，基本上都是外来务工者；在顺德市，一年内退保的外来工已经超过5万人，退保金额达5000万元左右；深圳市已经参加养老保险的外来工总数大约50万人，而每年退保的人数则高达12万人以上。曾有报道，深圳宝安区沙井社保站曾出现过一天600多名农民工排队退保的“热闹”场面。　　　　　　　二、我国农民工养老保险转移与接续存在的问题及其原因Maokangtocylindercuttingmillartisanstatus,zoucunchuanhu,skillfullycompletedmailtasks,forstrictpartydistrictandaroundthesharingofintelligence,jointresistancetocontribut 　　　　农民工养老保险问题本身是我国现阶段城乡二元体制、商业保险和社会保险欠发达背景下出现的“中国式”问题。深入、全面分析农民工养老保险转移与接续存在的问题及其主要原因，是正确把握与解决农民工养老保险转移与接续问题的认知前提。　　（一）各地农民工养老保险政策不统一是农民工养老保险转移与接续难的制度原因　　现行的全国性政策、法规虽然对农民工养老保险转移与接续有所提及，但都只是对农民工养老保险转移与接续作了一个框架性、原则性的规定，并没有一个明确的可操作性的规章制度。目前养老保险立法基本上是以行政法规和部门规章，甚至是以通知、决定的形式颁布的，立法的形式、立法的层次都不适应新时期维护农民工社会保障权益的需要。而各地方性规定中关于农民工养老保险转移与接续的规定存在以下问题：一是，虽然在有的省级规定中考虑到了农民工养老保险转移与接续并作了相关规定，但这些规定仅限于省内转移且只能转移个人帐户的部分，无法从根本上解决农民工养老保险转移与接续的问题。二是，许多地方政府在制定政策时考虑到农民工流动性强的特点规定了相应的转移接续办法，但类似这种规定只是地方性法规和文件，缺乏权威性，只能在所在地有法律效力。三是，有些城市担心过多移入的外来人口在本地退休会给当地社会统筹资金带来压力，故设立了各种限制条件，提高了农民工养老保险关系的转入成本，尽可能地把农民工阻挡在当地享用其退休后的养老保险权益。　　导致各地政策参差不齐的原因在于没有关于农民工社会保障的统一立法，而全国各省、市在农民工养老保险问题上认识很不一致，进展也很不平衡，参保的模式也是多种多样。少数几个城市，如上海和成都虽然同实行综合保险，但上海模式以地域为界，成都模式以户籍为界，而且在费率和待遇上又不一样，互不承认，在地域之间养老保险关系无法转移。这种局面不利于省级统筹的实现，更不利于全国统筹的实现。由于几种制度间缺乏统一、规范的特点，一旦农民工跨区域转移后，个人帐户规模和缴费年限的计算将成为农民工养老保险关系转移接续的突出问题。　　（二）现行规定缺乏可操作性是农民工养老保险转移与接续难的技术障碍　　农民工流动性强，频繁辗转全国各地打工，大部分都有复杂的工作经历，也分别在不同城市上过养老保险，那么在现实中，各地方社保部门对于农民工养老保险的转移与接续是如何操作的呢？Maokangtocylindercuttingmillartisanstatus,zoucunchuanhu,skillfullycompletedmailtasks,forstrictpartydistrictandaroundthesharingofintelligence,jointresistancetocontribut 　　如前所述，以深圳市为例，假设农民工甲在江苏打工后来到深圳，在深圳工作一段时间后要变换工作至上海或其他广东省外的城市，而他在工作过的城市都有缴费经历，此时甲若想继续维持养老保险关系，他可以有三种选择：一是以后接着在深圳累计缴费满15年；二是其他城市比如上海的社保局同意接收；三是转回甲的户籍所在地。表面上看解决办法好象很多，但这几条路真的可行吗？　　农民工甲的养老保险关系涉及从江苏转移至深圳，再由深圳转移至上海。首先，根据前述的规定，农民工甲发现要把其他城市的养老保险转移到深圳，有一条硬性规定，就是深圳市户口。若不是深圳市户口，就没法在深圳续缴。而转到其他城市累计同样不容易，因为各地方政府从经济人理性出发，他们并不希望农民工在当地养老，所以农民工甲没有把握可以取得上海社保局的接收证明。第三是转回户籍所在地——一个遥远的农村，对于常年在外打工的农民工来说，那就失去了养老保险本来的意义。没有企业为自己缴纳的部分，就变成了把自己的钱存活期存款。　　从以上的例子，我们不难看出，目前我国农民工的养老保险制度基本上都只在省、县、市、区级内实现统筹，且在本地区域内封闭运营。这种低层次的养老保险社会统筹导致农民工即使参加务工地区的养老保险制度，但由于工作地转移、“返乡”等原因而迁出该地区时，虽然原则上可以自由迁转社会保险关系或一次性退还保险费，但都只能带走个人帐户里的金额，而无法带走其务工期间企业为该地区缴纳的社会统筹部分。同时，当农民工流入新的城市务工时，更不能享受该地区社会统筹部分的福利待遇。这种情况导致的直接后果就是农民工在务工期间，对统筹帐户的资金贡献被无偿“侵占”，社会保障利益消解以致流失。因此，农民工理性的选择就是“退保”。　　（三）地方利益的冲突是阻碍农民工养老保险转移与接续的经济根源　　由于交保险时个人的8%和企业的20%被分别记入个人帐户和共济基金，因此，按照我国现行的养老保险转移办法来看，转保只要求转个人帐户的部分。也就是说，接收个人帐户，转入地实际上是吃亏的，因为转入地将承担加上共济基金计算出来的退休金，但又没有得到这个共济。而退保给地方带来的好处却显而易见：退保只能退出个人帐户中的钱，而企业交纳不超过20%的部分归当地社保共济基金所有。因此如果有大量参保人员在其他地方缴费，而在本地方享用其参保权益，会使得对接收方社会统筹基金带来“拥挤”，这是理性地方政府所不情愿接收外来社会保险关系的一大原因。Maokangtocylindercuttingmillartisanstatus,zoucunchuanhu,skillfullycompletedmailtasks,forstrictpartydistrictandaroundthesharingofintelligence,jointresistancetocontribut 　　以福州市为例，据2005年11月的有关报道，福州市社会保险部门每天接收的农民工退保申请材料100多份，平均每月有3000多农民工要求退保。目前福州市的企业职工基本养老保险缴费比例为个人工资的26%，由单位缴费18%和个人缴费8%组成，其中单位缴费的3%划入职工个人帐户，这样职工基本养老保险个人帐户的储存额就变为工资的11%。务工人员与企业解除劳动关系后申请退保的话，个人帐户中的11%一次性支付给本人，而剩下的15%就变成社会统筹基金。退保的农民工中参保的年限有三年的，有一年的，也有几个月的，申请一次性支付的金额有几百元，也有三四千元的。平均每月3000名农民工退保，假设平均每人退保1100元，则退保农民工平均每人为福州留下1500元，福州市政府每月可以无偿获取450万元社会统筹基金，一年可以无偿获取5400万元的社会统筹基金。而在率先开展农民工社会保险的深圳，该数字更是惊人。即使按照最低工资800元来计算，企业每年为每个职工缴纳的养老保险应是接近1000元，而深圳市2007年退保的有87万人，即使每个退保的人都只缴了一年的保险，也意味着一年里退保的人就把8亿多元贡献给了地方社保。地方有为农民工办理退保的积极性，不支持其跨地区转移，表面上是为农民工着想，实际背后是一本厚厚的地方帐。　　（四）城乡分割的二元状态是导致农民工养老保险转移与接续问题的社会基础　　农民工对城市缺乏归属感，他们中很少有人能明确预期在城市会生活多长时间。而且由于城市生存的困难、年龄的限制等原因，相当一部分农民工打算年老之后回到家乡，部分农民工在城市工作一段时间后，也可能会选择回家乡发展，出现从城市流向农村的“回流”现象，还有部分农民工在农村与城市之间不定期流动。而我国的社会保障制度呈现城乡分割的二元状态，养老保险制度也呈现出鲜明的二元性特征。从本质上看，这是我国城乡二元社会结构的延续。我国城乡采取完全不同的两种养老保险模式:农村养老保险基金平衡模式是个人自我平衡,而城镇职工养老保险是时期平衡模式。两者有本质的差别，在承办机构、资金筹集、资金来源、缴费主体、缴费方式、养老金给付等方面存在明显差异。而且在农村地区，农村养老保险制度尚未广泛建立，农村养老保险的保障范围与保障水平与城市也存在较大的差异。由于城乡养老保险制度的二元性，两者之间缺乏有效的衔接方式，因此农　　民工在返回农村之后，缺乏继续参保的客观条件，这是阻碍农民工养老保险转移与接续的又一原因。　　　　　　　三、建立农民工养老保险转移与接续机制的立法思考　　　　农民工养老保险的转移与接续问题是阻碍农民工养老保险体系建立的一个难题，是一个急需解决的现实问题也是一个迫切需要解决的一个现实问题。对这一问题的解决，笔者有如下建议笔者认为主要应当从以下几个方面着手：Maokangtocylindercuttingmillartisanstatus,zoucunchuanhu,skillfullycompletedmailtasks,forstrictpartydistrictandaroundthesharingofintelligence,jointresistancetocontribut 　　（一）建立全国统一的农民工养老保险制度　　如前所述，在没有一个明确的强制为农民工建立养老保险的法律制度时，一些地方政府已经认识到农民工养老保险的重要性，并且根据当地的实际情况探索并制定了适用于本地农民工的养老保险办法，农民工的社会保障立法呈现出“百花齐放”的局面。各地的立法千差万别、极其复杂，充分反映了地方政府对农民工养老保险的不同判断。农民工养老保险立法的地区差异，一方面为农民工养老保险制度提供了经验，为保障农民工养老保险的权利奠定了立法基础，另一方面农民工养老保险立法混乱也引起了不良的后果。没有一个统一的农民工养老保险制度，也导致农民工养老保险的转移通道被堵塞。农民工是一个高度流动的群体，要使农民工养老保险关系永续，就必须使农民工在劳动地点发生变化时能够及时转移养老保险关系。如果农民工养老保险制度的地区间差异较大，制度不统一，就会造成农民工养老保险转移出现困难，关系也难以衔接。因此，只有统一立法，才能使全国农民工养老保险制度相对统一，农民工养老保险的转移才能在体制上畅通。　　（二）将农民工养老保险金纳入全国统筹　　笔者认为，首先应该提高社会统筹的层次，努力实现农民工养老保险的全国统筹。通过全国范围的统筹，意味着用人单位为员工交纳的那部分养老保险金直接进入国家统筹基金，原来的地方社会统筹基金不再各自孤立存在，而由国家社会保障机构承担起责任，统一调度、使用这部分资金。这样，无论一个地方有多少农民工参保者进入就业并继续参保，也不会给原来意义上的地方的社会统筹基金带来紧张。各个地方政府也就没有必要更没有动力来设置种种的障碍以阻碍农民工养老保险关系的顺利流转。笔者之所以认为要把统筹提高到国家层次，而不是省级，是因为省级层次的统筹依然无法解决实质性的问题。根据李强1999年在四川15个区县研究农民工的流动情况时发现，多数农民工（66.4%）是属于跨省的长距离流动，而不是省内、县内的短距离流动。如果统筹的层次仅仅提高到省级，对于经常跨省流动的农民工，问题显然解决得不够彻底。因为省级统筹地区仍然会以我们上面分析的原因对外来群体养老保险关系的进入设置障碍。比如，原来在珠三角地区就业并参保的农民工在转到长三角地区就业时养老保险关系可能就又不能顺利流转了。　　（三）分区分级确定缴费基数和缴费费率　　根据权利与义务相统一原则，经济发展水平高的地区，相应的其农民工养老保险的缴费基数和缴费费率就更高，反之，经济欠发达地区则相对低一些。因此，在制定统一的农民工养老保险制度时，Maokangtocylindercuttingmillartisanstatus,zoucunchuanhu,skillfullycompletedmailtasks,forstrictpartydistrictandaroundthesharingofintelligence,jointresistancetocontribut 应当看到目前我国经济发展的地区差异和城乡差异，根据各地经济发展水平，将全国划分为若干区域（如A、B、C、D类地区），分别确定农民工养老保险的缴费基数和缴费费率。　　这样将全国划分为若干区域，并且实行“高收入，高负担”，可以方便农民工养老保险关系的转移与接续，也有利于社会保障部门对农民工养老保险权益的核算，更有利于全国的统一。国家社会保障部门可以通过一定的技术手段制定一定的计算规则，并根据农民工分别在不同养老保障区域参保的时间折算出其应获得的保障权益，即以农民工在各不同区域的缴费金额、缴费年限、当地的社会统筹基金比例等因素，加权平均后，综合考虑利息、通货膨胀等因素得出该农民工所最终获得的保障权益。　　（四）设置统一、高效的转移与接续程序　　将农民工的养老保险关系由全国统一的养老保险权益结算中心管理。比如建立全国农民工养老保险管理结算中心，并在各地区设立分支机构。由农民工养老保险管理结算中心牵头，组建全国通用的农民工身份证信息数据库系统和养老保险信息系统操作平台，并实现全国联网。该系统借助现代先进信息技术，大幅度减少中间环节，实现地市间、省际间信息联网的共享，保证农民工养老保险关系建立、变动、接续与自由转移的实现。在全国范围内，对农民工实行一人一卡，每个农民工都只能拥有一个社会保险登记号，可以随时在其所在省、县、市进行登记。并以此保险关系为依据，进行缴费、转移与接续等。无论该农民工走到哪里，凭此卡、身份证及有关迁移证明，即可办理转移与接续手续。　　　　作者简介:胡光志（1961-），男，四川都江堰人，重庆大学法学院教授，博士生导师，主要从事民商法、经济法研究；田杨（1983-），女，重庆市渝中区人，重庆大学法学院，硕士研究生，主要从事经济法研究。　　参考文献：李群、吴晓欢、米红:“中国沿海地区农民工社会保险的实证研究”,载《中国农村经济》2005第3期。曹信邦:《构建农民工养老社会保险制度的外部环境》,载《中共长春市委党校学报》2007年第3期。杨曼:《农民工退保，尴尬了谁》,载《市场报》2005-10-31。Maokangtocylindercuttingmillartisanstatus,zoucunchuanhu,skillfullycompletedmailtasks,forstrictpartydistrictandaroundthesharingofintelligence,jointresistancetocontribut 刘秀红、陈彩:《关于建立全国性农民工养老保险制度的思考》,载《青岛科技大学学报》2006年第3期。刘声:《农民工为何频频退保》,载《中国青年报》2005-10-22。谭樱芳:《农民工养老保险退保现象的探析及对策》,载《四川行政学院学报》2006年第5期。杨曼:《农民工退保，尴尬了谁》,载《市场报》2005-10-31。肖军梅,王志峰:《完善农民工养老保险制度的研究》,载《科技创业》2007年第1期。尹庆双、杨英强:《农民工养老保险关系转移接续机制问题探讨》,载《农村经济》2007年第12期。孟盈盈:《农民工养老保险“退保”高涨现象的原因分析》,载《新疆农垦经济》2007年第7期。卢驰文、唐立新:《现阶段农民工养老保险优先实现中央统筹的思考》,载《中国农村科技》2006第2期。张兴杰、杨慧:《农民工养老保险接续中的问题与对策探讨——以东莞市为例》,载《西北人口》2006年第3期。李强:《农民工与中国社会分层》,社会科学文献出版社2004年版，第48页。林俊荣:《全国统筹分县区类别保障:农民工养老保险关系转入障碍的消除——基于俱乐部经济理论的分析》，载《市场与人口分析》，2007年第3期。OntheProblemsandLegalMeasurestotheShift-and-renewalProcedureofthecivilianworkers’EndowmentInsuranceinOur　　　　　　　　　　　　　　　Country　　　　　　　　　　Huguang-zhi，Tianyang　　　　(ChongqingUniversity,Chongqing,China，400045)Abstract:Itisaconspicuousissuethatnoshift-and-renewalmechanismexistsintheexistingcivilianworkers’endowmentinsuranceinourcountry.Thisessayanalyzesthestatusquoandproblemsoftheexistingshift-and-renewalprocedureofthecivilianworkers’endowmentInsurance.Italsomakesseverallegislativeproposalsfromtheaspectsofestablishingauniformcivilianworkers’endowmentInsuranceonnationalscale,planningMaokangtocylindercuttingmillartisanstatus,zoucunchuanhu,skillfullycompletedmailtasks,forstrictpartydistrictandaroundthesharingofintelligence,jointresistancetocontribut thecivilianworkers’endowmentInsurancemoneyasawhole,determiningthebasesofinsurancepremiumsanditschargingratesdiscriminativelyamongdifferentregionsanddifferentgroupsandsettingupauniformandefficientshift-and-renewalprocedure.Keywords:civilianworkers，endowmentinsurance，theshift-and-renewalofendowmentinsurance　　　　　来源：《重庆社会科学》2008年第4期。Maokangtocylindercuttingmillartisanstatus,zoucunchuanhu,skillfullycompletedmailtasks,forstrictpartydistrictandaroundthesharingofintelligence,jointresistancetocontribut