沈延生 村政刍议(上)

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1、沈延生：村政刍议（上）沈延生村政刍议（本文为《中国行政区划改革与地方自治》第九章的前六节）　　开宗明义，首先解题。在目前的中国，村有两种：自然村与行政村。自然村是指中国农村地区的自然聚落，北方平原地区的自然村通常比较大，南方丘陵水网地区的自然村通常比较小。行政村是中国行政区划体系中最基层的一级，设有村民委员会或村公所等权力机构。在许多地方，行政村与自然村是重叠的；在另外一些地方，一个行政村包括几个到几十个自然村；在个别的地方，一个自然村划分为一个以上的行政村。例如河北省霸县共有自然村324个、行政村380个，山东省

2、招远县自然村750、行政村728，安徽省萧县自然村2124、行政村611，河北省阜平县自然村1229、行政村205，自然村数与行政村数之比分别为0.85、1.03、3.48、6.00。1据1986年底统计，全国有自然村365万个，2另一说在九十年代初有自然村420万个，31998年8月，全国人大内务司法委员会内务室主任佟宝贵说，自然村有535万多个。4自然村的规模大小悬殊，最大的村在河南省兰考县，有2720户、12337人；而湖北省江陵县平均每个自然村只有8户、33人。5行政村的总数有七十几万个，行政村的人口通常在

3、七八百至四五千之间，典型的也是平均的规模是250户左右，1000人上下。本文中所说的村，主要是指行政村。村政在这里有两个解释：广义的解释是指村子里的权力组织及其活动，狭义的解释是指村级政权组织及其活动。现在流行的说法是“乡政村治”，村政的提法自然有与之不同的涵义。由于笔者不是主管农村基层政权建设的官员或专家，因此只能提供一些刍荛者之言。本章将简单回顾历史上村政的演变，从理论和实践两方面对农村基层“群众性自治组织”进行批判，并提出村民委员会重新定位和未来村政建设的具体设想。第一节历史上的村及其权力组织第二节　　汉语中

4、村这个字出现得比较晚。《辞源》引用的例句是东晋陶潜《陶渊明集》五《桃花源记》中的“村中闻有此人，咸来问讯。”《辞海》引用的是《三国志·魏志·郑浑传》：“入魏郡界，村落齐整如一。”当然，作为自然聚落的原始村落，早在新石器时代便已在中国的广大地域内出现；而作为基层行政区划的村的渊源，只能回朔到国家诞生以后，其历史演变大致经历了三个阶段，笔者分别称之为：邑里时期、村坞时期和里社时期。　　邑里时期《尔雅·释言》：“里，邑也。”《周礼·地官·里宰》郑注：“邑犹里也。”似乎邑、里可以互解。这是汉代人的解释，其实在更早的时候是有

5、区别的。象形字邑的上部表示城，即四周有围墙的聚落，下部表示人；二者结合，表示人住在城里为邑。商代的居民点统称邑，卜辞称王都为“天邑”、“大邑”；称某地较大的邑为“某邑”，如“柳邑”、“河邑”等；对一般的自然聚落有时笼统并称曰“三邑”、“四十邑”等。6里作为邑的近义词见于金文和《尚书》。《毕命》云：“康王命作册毕，分居里，成周郊”。按里分民表明，里已经是一种行政建制，不仅仅是一种自然聚落。而且，里还设有“里君”、“里人”一类的主管官员。进入春秋战国后，在里之上又设立了乡、县等行政层次。里邑是一邑一里；乡邑、县邑是较大

6、的居民点，邑中居民按照一定的编制进一步划分为里。《国语·齐语》云：管子制国，五家为轨，十轨为里；制鄙，三十家为邑。此时尚是国野分治，国人五十家为一里；野人三十家为一邑。《周礼·地官·遂人》云：五家为邻，五邻为里。名曰《周礼》，实际上更多反映的是战国时期的制度，此时国人和野人的界线已经消失。秦制大概为二十五户一里。7汉制则为百户一里。8城邑之里易于达到整齐划一，乡野散户之里则难免有户数不等之现象。长沙马王堆三号汉墓出土《驻军图》，注记有龙里等21里的户数，最多者108户，最少者12户，其他皆参次不等，无一相合者。该图

7、标出里名44处，其中特标明“并”入它里者有9处，可见秦汉时已有将数个小聚落并为一里的。9中国古代社会是一种城邑社会。城邑具有经济、宗教、安全等多方面的功能，是人们的命运共同体。《史记》载有博士衡平与宋元王谈论春秋以前的城邑的一段话：“圣人……故牧人民，为之城郭，内经闾，外为仟佰。夫妻男女，赋之田宅，列其室屋。为之图籍，别其名族。立官置吏，劝以爵禄。”10《汉书》载有晁错所闻战国及秦代“徙远方以实广虚”营造新邑的方法：“宫邑立城，制里割宅，通田作之道，正仟佰之界。先为筑室家，……。为置医巫，以救疾病，以修祭祀，男女有

8、婚，生死相恤，坟墓相从，种树畜长，室屋完安。”11两个时期的城邑中都有里（闾）的组织，前一时期尚以之“别其名族”，后一时期则不再完全根据血缘关系“制里割宅”。《论语·里仁》云：“子曰：‘里仁为美，择不处仁，焉得知。”由择仁而居可知，孔子时代的里已经是地缘组织，不是纯粹的血缘聚居。　　中国古代社会又是礼乐社会。礼与乐都是在宗教活动中产生的，宗教活动是古代人公共