试论国家治理视角下的民商事登记局

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1、试论国家治理视角下的民商事登记局　　不动产登记机构要统一，已经形成共识。2014年11月，国务院出台《不动产登记暂行条例》。按照目前改革思路，统一的不动产登记机构是设置在国土资源部门的不动产登记局。动产登记机构是否要统一，财产权登记机构是否要统一，自然人身份登记机构是否要统一，社团登记机构是否要统一，整个民商事登记机构是否要统一，是下一步改革应当考虑的重大问题。民商事登记机构在多大程度上统一，关系到民商事法律制度的实现，关系到国家行政权的行使，具有较强的理论和实践意义。学术界更多是分散研究不动产登记、动产登记、户籍登

2、记、婚姻登记和公司登记等，较少关注民商事登记的共性，较少关注民商事登记信息的共享。在分工不断细化的现代社会，基于饭碗法学的考虑，形成了狭隘的学科知识，形成了文明的碎片。为此，本文借鉴国家治理现代化理论，从设置不动产登记局的局限性出发，深入剖析民商事登记局的实践需求、理论基础、域外经验、制度障碍和具体设置，力争为政府机构改革提供有益的参考，探索民商事权利的实现机制。　　一、民商事登记局的实践需求　　目前民商事登记是由诸多的政府部门负责，采取分散登记的做法，浪费了行政资源。设立不动产登记局是目前改革的成果，设立财产登记局

3、是下一步改革的目标，设立民商事登记局是远期改革的目标。　　(一)不动产登记局的局限性　　在《不动产登记暂行条例》颁布和实施前，不动产登记机构不统一。土地登记由国土资源部负责，房屋登记由住建部负责，土地承包经营权登记由农业部负责，林权登记由国家林业局负责，海域使用权登记由国家海洋局负责，造成了诸多的弊端。对于不动产统一登记机构的选择，学界存在土地管理部门说、房屋管理部门说、司法局说、不动产登记局说和法院说等不同的主张。土地管理部门说认为，不动产的核心是土地，不动产登记机构的统一，必然是以土地登记为基础的统一[1]。房屋

4、管理部门说认为，房屋登记的数量远远大于土地登记，房屋登记部门拥有最详细的不动产登记资料[2]。司法局说认为，司法局作为司法行政机关，既能够对不动产物权登记进行监督管理，又能满足不动产物权登记公示性的要求[3]。不动产登记局说主张，应当从中央到地方设立相应的不动产登记局，确保不动产登记信息在全国范围内的统一，实现不动产管理权和登记权的分开[4]。法院说认为，人民法院能够保证登记的中立性，工作人员素质高，有利于提高登记的权威性和客观性，更能体现登记的国家公信力[5]。2014年5月，国务院在国土资源部地籍管理司下设置了不

5、动产登记局，整体上采纳了土地管理部门说。　　本文认为，设立隶属于国土资源部门的不动产登记局，是阶段性改革成果，存在如下不足:第一，不动产登记局隶属于土地管理部门，不可避免保留较强的行政管理色彩。不动产登记本质是私权登记，诸多学者建议不动产登记机构设立在司法局或者法院，明显的用意就是淡化行政管理。第二，不动产登记局隶属于土地管理部门，不可避免将土地严格监管的模式扩张到其他领域。根据中央编办的文件，不动产登记局共设综合处、登记处、权属处等六个处室，其中不动产权属处要解决不动产权利争议问题。不动产登记局有权处理土地权属争议

6、，而无权处理房屋权属争议。第三，不动产登记局隶属于土地管理部门，很难妥当解决房屋登记的问题。目前土地登记部门往往是科级编制，而房屋登记部门往往是处级编制，房屋登记的数量远远大于土地登记。第四，实践中一些地方已经成立相对独立的房地产登记中心。如珠海市房地产登记中心和上海市房地产登记处等，不依附于土地管理部门和房屋管理部门，具有明显的进步意义。　　(二)财产登记局的必要性　　不动产登记局只能解决不动产统一登记问题，不能解决动产统一登记问题和权利统一登记问题，不能有效应对未来复杂的财产权交易。下一步改革是在不动产登记局的基

7、础上，成立财产登记局。　　首先，动产登记机构需要统一。根据目前法律，机动车登记由公安部门负责，船舶登记和航空器登记由交通运输部门负责，动产抵押登记和动产浮动抵押登记由工商部门负责，农作物和其他农业收获物抵押由农业部门负责，其他财产抵押登记由公证部门负责。学界对动产登记机构的统一，还没有形成充分的共识。有学者建议以中国人民银行征信中心为基础，统一动产担保物权的登记机构[6]。有学者建议工商行政管理部门统一办理动产抵押登记[7]。还有学者建议公证机关为我国统一的动产抵押登记机关[8]。2011年12月，在天津市政府大力支

8、持下，中国人民银行征信中心出资成立了中征(天津)动产融资登记服务有限责任公司。　　本文认为，中国人民银行征信中心主导的动产融资统一登记平台，是阶段性的改革试点。第一，该模式采取电子化的互联X登记模式，满足了广大用户对交易便捷和交易效率的要求，具有进步的时代意义。第二，该模式只能解决普通动产融资登记问题，不能解决船舶、航空器和机动车等特殊动产统一