浅谈ppp项目风险分担与管理的国际经验借鉴与启示

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1、浅谈PPP项目风险分担与管理的国际经验借鉴与启示一、英国PPP项目风险分担与管理经验分析　　英国是较早采用PPP模式开展基础设施建设的国家，其PPP项目的相关制度较为先进且完善。英国的PPP项目一般分为特许经营和私人融资计划(PrivateFinanceInitiative，PFI)。　　(一)特许经营模式项目风险分担　　赛文河第二大桥项目采用的特许经营模式为DBFOM(设计建造融资运营维护)。由于交通量日益增长，赛文河第一大桥已经不能满足通行需求，但此时财政资金紧缺，当地政府决定引入社会资本，通过PPP项目建设运营第二大桥并维护接管第一大桥

2、。　　公共部门通过识别风险因素，评估风险发生概率，分析风险对项目的影响程度，得出初步的风险分担结果并发布在招标文件中。私人部门可以根据招标文件，评估把握自身能力，对初步的风险分担结果与公共部门进行博弈谈判，一直到风险分担比例是双方达成一致的均衡结果时，即可明确公布在最终合同中。该项目的风险分担情况为:一是对于通货膨胀风险的处理，政府决定根据物价指数增长情况，每年调整定价机制。二是第一大桥当时已经出现了严重老化，这对第二大桥带来了潜在的成本和收入风险威胁，特许经营方如果维护第一大桥，则需承担额外的风险。英国政府与经营方谈判后决定，桥梁建设施工质

3、量差、交通流量高于预期以及恶劣的天气等情况除外。通过引入了这样的制度设计，难以预期或无法控制的不利因素被排除在外，从而对特许经营方起到了尽可能减轻运营压力的作用。　　依据最终商定的风险分担比例，此项目最终融资安排为:债券1.31英镑(其中政府债券6000万英镑)、特许权权益5000万英镑、银行贷款1.9亿英镑(其中重组贷款1.5亿英镑)。1997年、2002年特许经营方对银行债务进行了重组再融资，以此降低债务成本。从项目风险分担来看，在排除难以预期的因素之后，特许经营方根据协商后责任划分来限定风险承担的范畴。　　在该案例中，项目方采取了多种融

4、资工具，包括政府债券、发行债券、特许权权益以及银行贷款等，为后续项目融资方式起到示范作用。　　(二)私人融资计划(PFI)模式项目风险分担　　从英国PFI模式风险分担的操作过程来看，其具备以下突出特点:一是英国的PFI项目具有清晰可行的风险转移目标，政府通过调研明确提出公共产品需求，如此一来项目超预算风险和延期风险就相应被转移至私人部门。二是项目的经营风险由私人部门来承担，英国政府不承担项目的经营风险，所以不提供补贴(例如，通过PPP模式建设一个隧道，投资者需要自己预测流量，政府不会在流量低时给予补贴)。三是私人部门负责设计、建造、运营、管理

5、、维护并提供服务，承担项目融资风险和项目服务交付风险，期限长达25-30年。　　(三)英国PPP项目风险分担经验借鉴　　一是通过完善法律体系降低合约风险、法律风险。在降低法律风险以及合约风险方面英国政府积累了大量经验，政府确立了PPP运作最重要的两项法规，也就是《公共合同法》(ThePublicContractsRegulations2006)和《公用事业单位合同法》(TheUtilitiesContractRegulations2006)，同时还有《PFI/PPP采购和合同管理指引》、《PFI/PPP财务指引》等细项规范性文件。随着相关法律

6、法规逐步完善，PFI模式得以快速发展。　　二是建立公私合作机制，明确各参与方风险分担份额。建立合作协商机制，合同中明确公共部门与私人部门双方应承担的风险，分配因承担不同风险而获得的不同收益，并事先设立内部解决机制以应对可能出现的问题和争端。在项目技术和管理方面，私人部门更具专业性，能用更低的成本化解风险，此时政府往往无能为力;相反，对于土地规划等因政策改变造成的风险，很可能超出市场化解风险的能力范围，政府承担能够更有效地化解。所以在项目动工前要正确识别可能面临的风险，双方进行细致分析、评估与谈判，进而合理分担。另外，英国政府明确规定，对于双方

7、均不能承担的风险，应建立一个开放合作框架去共同应对。　　三是创新运用金融工具。在英国，超过75%的PPP项目由地方政府负责执行。为更有效引导地方政府做好PPP项目风险管理，中央政府在不同阶段实施不同的资金扶持政策。第一，在PPP模式推广初期，英国政府设立PPP项目引导基金支持采取PPP项目的地方政府，这有助于地方政府减少管理成本以及降低操作风险。第二，在PPP模式推广困难时期，英国政府利用临时合作贷款、政府担保等金融工具进行项目融资，用商业化的操作模式暂时填补资本的空缺。　　四是确立完善的风险评价制度。英国财政部标准化规定物有所值(Value

8、forMoney，VFM)的评价程序，帮助采购局评价项目价值、识别风险并做出决策，也能使私人部门明确看到稳定的利益所在。通过以下方式使信息透明化从而解决社会公信力问