浅论从北京“7.21”特大暴雨深思社会安全管理

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2、端气候事件所特大暴雨及其引发的内涝、交通等一系列次生危机事件是困扰城市发展的重大理由。由于暴雨灾害具有突发性、紧急性、易引起公共社会安全的特征，事件处理水平的高低直接关系着社会的稳定和政府的公信力，因此如何有效应对及处置此类灾害事件，最大限度降低对城市生命线系统的损害，已成为摆在城市管理者面前的严峻课题。本研究以北京“7.21”特大暴雨为例，在全面分析雨情、灾情及暴雨应对措施的基础上，深入分析暴雨管理中所暴露的社会安全管理理由，并提出相应的政策倡议，以供北京市制定城市暴雨应对措施和方案参考，提高应急响应及决策水平。　　一、北京

3、“7.21”特大暴雨的基本情况　　（一）雨情与灾情　　2012年7月21日，北京市遭遇特大暴雨灾害。全市19小时平均降雨量170mm，城区平均降雨量215mm，其中房山区河北镇达到541mm，单点雨量及覆盖范围均突破新中国成立以来的历史极值。全市受灾人口164万人，紧急转移近10万人，因暴雨洪涝灾害死亡79人；灾害造成道路积水、路面塌方、地铁进水、铁路停运、房屋漏雨，引发泥石流灾害，水利设施受损严重。全市因灾造成直接经济损失达到116.4亿元。本次降雨总量多、范围广、历时长、局部雨势大，严重影响了城市运转安全，给广大人民群众的

4、生命财产带来极大损失。灾情发生后，全社会积极投入救灾。据统计，全市16万余人参加本次暴雨应对行动。　　（二）暴雨应对措施　　1.提前预警与预案启动　　气象部门从7月21日9时30分至22时共发布6次预警，并不断提高暴雨预警等级，发布自2005年北京市建立天气预警制度以来的第一个暴雨橙色预警。　　在暴雨到来前的7月20日，市防汛指挥部根据市气象台的预报召开例行汛情气象会商后，向全市各区县政府、各级防汛指挥部下发了做好应对强降雨天气的通知，向山区县、市住建委等部门发布紧急通知，同时组织4组专项督查组，分别对山区泥石流、中小河道、在

5、建工程、危旧房屋等进行专项督察。7月21日上午，暴雨到来，防汛部门提前派出工作组检查防汛人员到岗情况，及时启动应急响应。　　2.多方面联动抢险　　政府管理部门和相关区县主要领导亲赴灾区，指导群众安全转移和抢险救灾工作。解放军、武警部队，市重大项目办、市住建委、市交通委、市交管局，市属河道管理单位，城市排水集团、自来水集团、市电力公司等积极投入应急抢险工作，各方严格按照防汛应急预案，尽可能将损失降到最低程度。　　3.发挥媒体优势　　在这次暴雨应对过程中，各家媒体以多种方式参与其中。北京电视台直播节目“雨中进行时”进行了全面报道，

6、电台等媒体也实时播报雨情水情和温馨提示，尤其是微博等社交媒体让信息传播得更加迅速，气象、水务、公安、消防等政府机构微博滚动播报信息，提醒防灾自救，避让抢险车辆，广泛深入宣传报道。　　4.社会公众的互助自救　　一些企业、个人通过微博免费为受困群众提供临时容留场所。暴雨降临后，缺少心理准备的市民以各自方式应对灾难。望京地区的私家车车主们有组织地前往首都机场，运送滞留在机场的到港旅客；X友通过微博获悉最新汛情，也通过微博求援并及时获得反馈，建立了一个高效且真实的救援信息X站，统一调度志愿者车主。　　二、灾难管理与致灾因子分析　　国外

7、灾难管理理论认为，灾难危机管理“同时包括预防与准备，以及危机之后的及时回应”（fort，1988）。由于暴雨作为自然灾害具有非常规性、突然性，其危机管理过程要特别注重主要致灾因子的识别。　　在对“7.21”暴雨灾害致灾因子全面梳理的基础上，通过问卷调查、专家咨询等方式，运用层次分析法，对本次特大暴雨致灾的主要因子进行甄别与筛选，结果显示，前10位致灾因子中，除位于第1位的为极端气候事件所导致的自然因素外，位于第2-8项主要影响因素均分别为排水管X建设、城市规划、交通规划、应急管理等人类活动因子。由此可见，人类因素是导致暴雨成灾

8、的重要因素。　　三、存在理由分析　　我国处理灾害突发事件的主体是政府。虽然我国政府行政动员能力强，应急管理中能充分发挥全社会资源及人力优势，但由于防洪、防灾等基本规划与建设管理不完善，防灾排涝意识普及不到位、政府调配资源能力偏弱等理由，导致本次灾害造成严重损失。　　（一）北京