政府信息公开中的可分割性原则及其司法运用——对赵某不服不予信息公开案的法律分析

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1、政府信息公开中的可分割性原则及其司法运用——对赵某不服不予信息公开案的法律分析【关键词】田中二郎行政法行政行为一、基本案情　原告赵某系上海市杨浦区长阳路394弄X号居民。因该段地块进行道路改建工程，原告所住房屋于2003年4月22日被杨浦区人民政府强迁。2008年7月8日，原告赵某向被告上海市杨浦区房屋土地管理局提出政府信息公开申请，要求公开大连路（霍山路-控江路）道路改建工程中银行出具的拆迁人拆迁补偿安置资金证明（包括后续到位资金证明）。被告立案受理后，认为原告申请获取的信息涉及第三人的商业秘密，遂分别于200

2、8年7月14日和2008年7月17日向拆迁方上海桥盛拆迁公司、贷款方上海建设银行杨浦支行征询意见。两权利人均不同意公开信息。在第三方不同意的情况下，被告于2008年7月29日作出《政府信息公开答复书》，内容为：赵某申请获取的政府信息涉及商业秘密，权利人不同意公开，本机关因此不予公开。赵某不服，于2008年8月8日向上海市房屋土地资源管理局提出行政复议，上海市房屋土地资源管理局经审查，于2008年10月28日作出维持的行政复议决定。赵某仍不服，于2008年11月向上海市杨浦区人民法院提起行政诉讼。　经审理，杨浦区人

3、民法院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第4条、《上海市政府信息公开规定》第5条之规定，被告负责本机关政府信息公开日常工作，故被告具有对本机关政府信息公开的职权。根据《信息公开条例》第22条的规定“申请公开的政府信息中含有不应当公开的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的信息内容”，被告可以根据原告的申请，对已获取的信息予以公开。因此，被告作出的被诉具体行政行为，适用法律不当，应予以撤销，并重新作出答复。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第54条第（二）项的规定，判决撤销被告

4、上海市杨浦区房屋土地管理局作出的《政府信息公开申请答复书》的具体行政行为，被告上海市杨浦区房屋土地管理局应于本判决生效之日起30日内向原告赵树金重新作出书面答复。　一审宣判后，双方均未上诉，一审判决现已生效。　二、法律分析　本案争议的焦点在于原告赵某申请公开的政府信息中是否含有不应当公开的内容，以及如果含有不应当公开的内容，信息本身能否作区分处理。要正确处理本案，关键在于准确理解和界定信息的“可分割性原则”。　（一）可分割性原则的法律依据及内涵　可分割性原则（Severability）又称可区分性原则，最早由美国

5、《信息自由法》针对豁免公开条款而设置的一项原则。该原则的设立意味着，凡是可以从含有豁免公开的信息中分离出来的非保密信息，都应毫无保留地予以提供。根据这项原则，信息中可以合理分离的任何部分，在删除根据豁免条款应予保密的部分之后，应当提供给请求获取信息的任何人。[1]　在我国，可分割性原则主要体现在国务院《政府信息公开条例》第22条。根据该条规定，申请公开的政府信息中含有不应当公开的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的信息内容。另外，《上海市政府信息公开规定》第23条第（六）项也明确规定，申

6、请公开的政府信息中含有不应当公开的内容，但能够区分处理的，应当告知申请人可以部分公开及其获取方式和途径；对不予公开的部分，应当说明理由。从以上规定可以看出，可分割性原则是指，尽管被申请的政府信息包含有不予公开的内容，但如果能够将不予公开的内容与可以公开的内容区别开，行政机关应向申请人提供可以公开部分的政府信息。[2]此项原则设定的目的是为了提高信息的利用率，充分保证公众知情权的实现。　（二）对违反可分割性原则进行司法认定的考量要素　行政机关对依申请的信息决定是否予以公开，需进行诸多的事实认定和行政裁量。在行政权行

7、使过程中，行政机关首先应判断申请的信息是否涉及不公开内容；如果涉及不公开内容的，还应判断信息本身能否进行区分处理；如果能够作区分处理的，最后根据区分处理的情况决定公开哪些部分。行政诉讼的本质是对行政活动及其过程进行司法控制，法院对行政行为的司法审查也遵循这种思路，对是否违反可分割性原则从三个方面加以判断。　1．是否含有不公开的内容。如果申请公开的政府信息完全属于公开范围的，对信息进行区分处理将无从谈起。因此，可分割性原则必须是以信息中含有不应当公开的内容为前提。也就是说，必须首先判断申请人申请公开的信息是否属于国

8、务院《政府信息公开条例》第14条第4款规定的国家秘密、商业秘密及个人隐私等免于公开的情形。[3]　审判实践中，法院由于欠缺相应的操作规则和专业能力，在行政裁判中认定国家秘密、商业秘密及个人隐私存在一定难度。因此，法院应更多地尊重和考虑行政机关的判断意见及权利人的认同意见，特别是在对国家秘密的认定上更应如此。只要根据1988年《保守国家秘密法》中国家秘密及其密级具体范围的规