论政策问题构建机制的改革与完善

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1、论政策问题构建机制的改革与完善摘要：在公共政策的体系中，政策问题的构建在政策过程中居于关键性地位，直接影响着政策的性质和质量。政策问题构建的环节上结构性地缺失公众议程，将导致现行决策机制改革的众多措施失效，形式上的“专家参与决策”面临着被异化为“隐性内部输入”的危险。这一结构性缺陷严重阻碍中国政府改变政策制定“内部输入”模式的努力，进而影响政策品质，制约中国政府整合社会利益的能力。关键词：政策问题构建;内部输入;公众议程　　　　1内部输入：政策问题构建的传统模式　　　　政策始于问题，之所以需要某项特定的公共政策，就是因为需要解决某种特定的实际问题。与政策问题构建相关的社会问题有着

2、巨大的复杂性，人们对它们的认识和判断受着诸多非统一的个体性因素制约（如社会地位、伦理道德、经验知识等）。如何认识社会问题，如何筛选问题，谁参与筛选问题，不同的方式将导致政策方案的大相径庭。一个事实是否构成问题，一个问题是否构成政策问题，会面临着很大的异议。谁能在问题构建上把握主导权，就能自然的在这之后的系列环节中占据主动权，就有可能形成有利于自己的价值分配格局。反之，一项利益要求如果不能顺利地通过政策输入途径到达政策制定系统，那么它们永远也不可能得到满足。　　长期以来，我国政府在政策问题构建上一直存在着“内部输入”的问题。“内部输入”这一概念最早源自于美国学者罗杰•W

3、226;科布。在他的《比较政治过程的议程制定》一书中，将政策议程的模型划分为三种类型：内在提出模型、动员模型和外在提出模型。这里的内在提出模型即是“内部输入”。　　根据张小明在《内部输入：解读当代中国公共政策制定的输入机制》一文的定义，“内部输入”是指“来自于系统内部的对政策制定系统的要求和支持”张文指出，在“内部输入”模式中，利益要求不是由政策制定系统外部的社会利益群体输入到系统中去，而是以党组织和政府官员主动进行利益要求的认证和利益综合的输入。这一决策方式，在计划经济时代是与大一统的集权体制相匹配的，因而运行平稳。在改革开放初期，这一决策方式又与政府主导型制度变迁（“强政府”）相匹

4、配，因而长时间延续下来。随着改革开放，市场经济运行，政府范围的逐步收缩和人们价值取向、利益需求的多元化，“内部输入”的机制从公正性和实效性这两个方面受到了挑战。　　从公正性方面，根据公共选择理论，将政策问题的构建权垄断在一个群体内，容易使政策的目标方向和公共性质根据系统内部成员的偏好发生偏移，成为谋取利益的工具。从实效性方面，在现代背景（主要是市场经济条件）下，“内部输入”模式存在着两大弊端：一是政策对社会反应极慢，许多公共问题存在已久，直到危机爆发，才被提上议事日程（“非典危机”即是一例证）；二是更多地呈现“单方案决策”，社会公众无法输入其它有效的方案，不能多方案的择优，从而影响了政

5、策质量。　　　　2公众议程：政策问题构建的结构性缺失　　　　针对传统“内部输入”的弊端，近年来，我国政府一直在进行“决策机制科学化、民主化”取向的改革。通过分析相关的改革措施，可以发现，虽然一方面进行着论证机制的改革，但另一方面仍将提出机制和决定机制置入政府系统的“黑箱”（系统外成员几乎很少能获知相关信息），在政策问题构建环节上结构性的缺失“公众议程”。　　当前的决策机制改革的主要集中在对圈定的“重大事项”进行咨询和论证上。而没有通过制度化来保证系统外群体有效提出政策问题，使不在政府认定的“重大事项”之内的其他社会问题很难进入政府视野，从而减少潜伏的社会问题由忽略到恶化，再到爆发的

6、风险。“非典”危机使乡村卫生体系的问题进入了政府视野，但在“非典”之前，这一问题一直被政府忽略，这就是缺乏制度化政策问题构建的例证。　　优良的政府政策能力（科学化、民主化）不仅应当包括广泛的论证机制（政策方案制定），同时应包括广泛的提出机制（政策问题构建）和有效的决定机制（政策方案的通过）。在政策制定过程中，有两种基本政策议程，即公众议程和政府议程，公众议程本质上属于讨论议程,由那些已引起社会公众普遍关注并且属于政府权限范围内的有必要采取措施加以解决的问题组成；而政府议程则是由那些已引起政府决策者的觉察和关注并可能采取具体行动的事项构成。　　在一般情况下，一个公共政策问题的提出,首先

7、是作为社会公共问题进入公众议程加以讨论，然后引起决策者的关注从而进入政府议程,最后才形成政策问题并由政府决策者加以确认。在当代中国，公众议程基本上是不存在的。结构性缺陷将严重阻碍中国政府改革“内部输入”模式的努力：　　（１）当政府系统垄断着政策问题的创建权时，它就不可能对自己提出的政策保持中立的态度。因为它对待不同信息的敏感度和偏好度是不同的。凡是有利于其所提政策问题的信息和建议，将会受到格外重视，做出快速的反应，而其他信息则会被