论政策问题构建机制的改革与完善

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1、论政策问题构建机制的改革与完善摘要：在公共政策的体系中，政策问题的构建在政策过程中居于关键性地位，直接影响着政策的性质和质量。政策问题构建的环节上结构性地缺失公众议程，将导致现行决策机制改革的众多措施失效，形式上的专家参与决策面临着被异化为隐性内部输入的危险。这一结构性缺陷严重阻碍中国政府改变政策制定内部输入模式的努力，进而影响政策咨询和论证上。而没有通过制度化来保证系统外群体有效提出政策问题，使不在政府认定的重大事项之内的其他社会问题很难进入政府视野，从而减少潜伏的社会问题由忽略到恶化，再到爆发的风险。非典危机使乡村卫生体系的问题进入了政府视野，但在非典

2、之前，这一问题一直被政府忽略，这就是缺乏制度化政策问题构建的例证。　　优良的政府政策能力（科学化、民主化）不仅应当包括广泛的论证机制（政策方案制定），同时应包括广泛的提出机制（政策问题构建）和有效的决定机制（政策方案的通过）。在政策制定过程中，有两种基本政策议程，即公众议程和政府议程，公众议程本质上属于讨论议程,由那些已引起社会公众普遍关注并且属于政府权限范围内的有必要采取措施加以解决的问题组成；而政府议程则是由那些已引起政府决策者的觉察和关注并可能采取具体行动的事项构成。　　在一般情况下，一个公共政策问题的提出,首先是作为社会公共问题进入公众议程加以

3、讨论，然后引起决策者的关注从而进入政府议程,最后才形成政策问题并由政府决策者加以确认。在当代中国，公众议程基本上是不存在的。结构性缺陷将严重阻碍中国政府改革内部输入模式的努力：　　（１）当政府系统垄断着政策问题的创建权时，它就不可能对自己提出的政策保持中立的态度。因为它对待不同信息的敏感度和偏好度是不同的。凡是有利于其所提政策问题的信息和建议，将会受到格外重视，做出快速的反应，而其他信息则会被淹没掉，形成择我所需，用我所择的模式。并非正常的社会互动，专家参与，只是专家的某一观点的与政府系统的偏好相契合，而融入了政府的政策问题，并迅速纳入了决策程序，与之同

4、时发生的是大量其他专家的信息和要求被有意或无意的过滤掉了。　　（２）当政府系统垄断着政策问题的创建权时，它对所提问题的牵涉方面有着天然的局限性，如果没有公众议程的帮助，政府系统不可能考虑周全某一问题涉及到的方方面面，因此政府系统在对政策进行论证时，按照自己的理解去组织专家，存在着很大的局限性。政府所构建的政策问题是哪一领域的，在意见征集和专家论证时就会侧重于组织哪一领域的专家学者，在得到积极评价后充满信心的实施。由于公共政策的影响是广泛的，政策问题经过部分专家和学者的论证和支持后，最终进入政府政策议程并形成的政策方案，很在解决社会某方面问题的同时，又给社

5、会造成很多负面影响甚至不可挽回的损失。　　（３）当政府官员垄断着政策问题的创建权时，根据公共选择理论，一旦缺失了公众议程的强力制约，会产生寻租机会，可能导致官员、学者和某一社会利益团体的结盟，使大量有利于己的政策问题源源不断地进入决策议程，压制其他政策问题的进入，形成恶性的隐性内部输入。目前所兴起的对部分专家的立场和利益背景的质疑（主要是对部分经济学家），也体现了这一问题。　　综上所述，可以看出，公众议程的结构性缺失，将导致现行决策机制改革的众多措施成为表面文章，形式上的专家参与决策（当前各级政府所热衷的决策模式）面临着被异化为隐性内部输入的危险。　　

6、　　３完善政策问题构建机制的对策建议　　　　（１）建立稳定的公众议程场域。　　一方面，改革与完善现有的尚不完备的公众议程场域。政策输入的过程也就是进行利益表达和利益综合的过程。各级人大和政协组织是群众性利益表达和初步综合的重要途径，承担着重要的政策输入功能。人大代表都是经过选举过程产生的，作为社会各群体的利益代言人，各级人大代表和政协委员可以通过提案、建议、批评等形式直接进行利益表达和一定的利益综合。因此能否将社会问题纳入到政府政策议程，人大、政协起着重要的作用。因此，吸收更多的更能广泛反映社会群体利益要求的代表，逐步增强人大的外部性色彩，并尝试在一

7、定层级上（如县区）推行官不进人大，稳步减少人大的内部性色彩，才能更充分地发挥人大在政策输入上的重要作用。另一方面，加快构建新的公众议程场域。新闻媒体常常被称为第四种力量，因其特殊的性质、地位和影响力，在政策制定过程中的作用越来越重要。它为社会成员充分而迅速地反映其利益、愿望和要求，提供一个重要的手段和途径。新闻媒体能够触及社会的各个角落，是一个能较客观、充分反映和讨论社会问题的有利平台，许多问题经过媒体报道后，容易很快引起社会的广泛关注，形成一定的众舆论，加快社会问题进入政府议程，有利于政策问题的解决。因此，适当放松对新闻媒体的管制，加强政府系统对新闻信

8、息的反应，也是构建公众议程场域的重点之一。　　（２）构建广泛的公