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1、区际森林生态补偿机制研究[摘要]森林生态补偿的实现应当包括区内(纵向)补偿机制和区际(横向)补偿机制。我国森林生态效益补偿基金制度为区内机制的实施提供了制度上的保障,而对于区际补偿制度则缺乏相应规定。区际森林生态补偿建立在生态利益的依存性和行政上的无隶属性的基础之上。其建立需要制定有关区际森林生态补偿的法律法规体系,建立、完善相关组织机构及增强公众生态意识和完善我国政府绩效考核制度。 [关键词]区内补偿;区际补偿;生态补偿 [作者简介]张露予,辽宁工程技术大学公共管理与法学院教师,辽宁阜新123000 [中图分类号]D922.63 [定
2、了其在使用过程中容易产生两个问题:“公地的悲剧”——过度使用和“搭便车”——供给不足。“俱乐部产品”主体的利益相关联性,决定着各个“俱乐部”成员既然共享生态利益,则必须分担生态成本。对于“公共产品”来说,中央政府的干预是解决问题的最有效的手段和方式,我国《森林法》及《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》等法律、法规的颁布使得纵向生态补偿机制基本建立。但是对于“俱乐部产品”要求的横向生态补偿机制尚缺少强制性的、可实施的规则作为依据。基于各种地方利益的考虑,生态受益者的生态补偿行为很难规范化、制度化。 (三)横向生态补偿运行缺乏相应组织、
3、管理机构 横向生态补偿机制能够顺畅地运行,不仅需要一定的机构从中进行协商、斡旋,还需要相应的争端解决机制的存在。在某种程度上说,区际生态补偿是一种博弈行为。只有强化相关机构,使各个利益主体认识到生态建设对自己和谐发展的重要意义,才能实现各主体利益的最大化。这样就需要有一定的机构从中完成利益协调、日常联络、推出建议和咨询等工作。同时,由于生态补偿金额的确定、使用牵涉到当事人各方的利益,需要一定的游离于各方主体之外的机构根据客观数值和实际需要进行界定。另外,在横向生态补偿实施的过程中,各方主体之间可能发生这样抑或那样的纠纷和争端,需要有一定的机
4、构来进行解决。当然这些机构中,有的在性质上是执行国家行政管理职能的,有的属于市场性的,有的则属于中立的、准司法性质的。 三、关于建立区际生态补偿机制的构想 (一)制定有关区际森林生态补偿的法律法规体系 在现代社会,法律是建立秩序的前提,是人们交往的语言和行为的底线。对于区内(纵向的)生态补偿,我国已有较为完整的法律规范体系,其在构成上不仅包括法律、行政法规,而且还有各种地方性法规。由于区际生态补偿的利益协调性,为其制度上的设定增加了难度。但是,也只有通过立法的方式予以规定,才能完成实现区际生态补偿所要求的高度的理性、规范性和效率
5、性;才能改变区际生态补偿存在的短效性和一时性的特点,使其能够长期、稳定的实施;同时才能丰富和完善我国具有中国特色的社会主义法律体系。区际生态补偿具有很强的地方色彩,如果不通过立法、特别是中央立法形式搭建出一个平台,在现实社会中很难得到贯彻。通过对区际森林补偿机制的规范,可以明了政府之间、政府与个人等主体在生态补偿方面的职责、权利和义务;可以均衡各级、同级政府之间的利益分配;可以明晰生态补偿标准的具体确定方式和实现方式等等。区际生态补偿的法律应首先以宪法的方式体现,这样不仅体现了其基本权利、义务的性质,也为各个部门法的规定提供了可操作的空间。其
6、次,在现有的《森林法》《环境保护法》《环境影响评价法》《水土保持法》中增设或者补充区际生态补偿的内容。最后,在已有的《中央森林生态效益补偿基金管理办法》的基础上,增设区际生态补偿的内容,并将其名称改为《森林生态补偿基金管理办法》。此办法对于纵向的划拨方式建立的基金使用,有比较详尽的规定,但是对于其多样化的实现形式规定不足。当然,这种不足产生的原因是其设立时规范对象的限制造成的。鼓励各个具有立法权的省、直辖市、自治区等地方政府以地方性法规的方式对区际生态补偿制度予以规定。除此之外,也需要完善其他相关法律部门的规定。例如,在刑法、行政法中对于破坏
7、生态环境的行为根据相应情节处以刑罚或者行政处罚等等。 (二)建立、完善相关组织机构 相应的机构是实施制度的最基本的组织结构。在区际生态补偿制度的机构设置上,应当包括决策、协调、监督、纠纷解决及中介等机构。第一,决策和监督机构。区际生态补偿与区内生态补偿的决策机制存在一定的差异,因为前者的协调性似乎更强。但是这也孕育了区际生态补偿制度的另外一个特点,即其决策上的多元性。在区际生态补偿中,其建设者或受益者很少以单一行政主体的形式出现。这样各种利益主体之间的利益冲突表现得更加明显。相应的区域管理机关和森林管理机关在作出重大决策时,应当吸收各
8、方代表参加,举行各种听证会。这样不仅体现了决策过程的民主性,也保障了决策的可执行性。区际森林生态补偿的监督也十分重要。只有健全相应的监督机制,才能保障区际补偿的各项
