区际森林生态补偿机制研究

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1、区际森林生态补偿机制研宄［摘要］森林生态补偿的实现应当包括区内（纵向）补偿机制和区际（横向）补偿机制。我国森林生态效益补偿基金制度为区内机制的实施提供了制度上的保障，而对于区际补偿制度则缺乏相应规定。区际森林生态补偿建立在生态利益的依存性和行政上的无隶属性的基础之上。其建立需要制定有关区际森林生态补偿的法律法规体系，建立、完善相关组织机构及增强公众生态意识和完善我国政府绩效考核制度。［关键词］区内补偿；区际补偿；生态补偿［作者简介］张露予，辽宁工程技术大学公共管理与法学院教师，辽宁阜新123000［中图分类号］［文献标识码］A［文章编号］1672-2728（XX）

2、10-0049-042001年我国开始践行森林生态补偿制度，这种补偿制度的实施建立在现有的行政区划的划分之上。也就是说，国家按照一定的林地数量采用纵向财政转移支付的方式，将补偿给予各省。各省根据自己的经济状况在将中央的给付基金下发的同时，有些省份还会给予一定的省对市（或县）的补偿，这也是建立在行政区划划分的基础上的。各个省份还根据自己的生态特点，规定了若干地方生态林由省级政府按照地方性法规或者命令给予一定补偿。这种地方性生态林的补偿比国家生态林的补偿往往少一些。这种森林补偿制度的实施路径有一定的道理，因为现在的国家管理是建立在纵向分割控制的基础上的；同时，所有的税

3、收及分配也是按照这个路径流动的。但是对于森林生态补偿制度的实施来说，这不应该是一个完全的路径，还应当辅之以其他方式。一、区际森林生态补偿机制建立的基础所谓区际生态补偿，就是指按照行政区域如省内、市内、县内、乡（镇）内的划分，按照公平合理的一般性原则，对受益地区与受损地区、开发地区与保护地区进行生态补偿。区际生态补偿产生的机理不同于区内的生态补偿，特别是在财政划拨上。纵向划拨的目的是政府补贴社会成本和私人成本之间的差异，从而解决公共物品供给不足，提高整个社会的福利水平。区际生态补偿则基于公平理念，按照“谁受益、谁补偿”的原则，由生态受益地区给予受损地区、开发地区给予

4、保护地区一定的经济补偿。区际生态补偿存在的前提是生态利益的依存性、行政上的无隶属性。所以，区际生态补偿往往是通过横向财政转移支付或者一定主体间的给付来完成的。（一）生态利益的依存性“生态”是一个非常广泛的概念，包括人在内的生物与环境间的一种相互作用关系，是一种整体、协同、循环、自生的良好文脉、肌理、组织和秩序。其在外延上包括“两型社会的生态健康，一是区域生态健康，就是水土、气等生态因子的状况;--是产业生态健康，即我们生产的产品从资源开发、加工、流通、消费，到废弃后再循环的全生命过程的健康;三是每个人所居住的人居环境，就是人居生态健康，包括相应的基础设施以及就业、

5、饮食、住、行、玩这五类人类基本活动的健康；四是人文生态健康，包括人类发展指数，体制和谐、文明显示度的总和，特别是社会发展总值，其中GDP是很重要的一个方面，但不是全部”。当然这是广义上的生态关系我们常使用的是第一层意义上的。基于生态系统的关联性，一个地区的生态状况往往会影响到另外一个区域的生态状况。例如，长江上游树木砍伐引发的水土流失造成了下游的河道堵塞；北京的沙尘暴则主要源于境外的内蒙古国东南部戈壁荒漠区、哈萨克斯坦东南部荒漠区以及境内的内蒙古东部的浑善迗克沙地中西部、阿拉善盟中蒙边境地区（巴丹吉林沙漠）、新疆南疆的塔克拉玛干沙漠和北疆的库尔班通古特沙漠。如果我

6、们将行政区域按照生态意义来进行区分，会发现至少在相对意义上，一个区域的生态状况依赖于另一区域。一个区域对于自己内部事物的处理会影响到另一区域的存在状况，当然这种影响可能是积极的也可能是消极的。这种生态利益的依存性是森林区际生态补偿制度建立的客观基础。（二）行政上的无隶属性区际生态补偿产生是由行政上边界与生态利益的边界不一致造成的。要迗到两者一致完全可以通过管理机关的内部协调、利益均衡来实现。区内生态补偿，从生态补偿的角度来说，社会边际成本收益与私人边际成本收益存在背离，无法实现帕累托最优。这就意味着市场机制在这种状态下无法发挥其作用和效能。这种情况下，最主要的是政

7、府通过税收、补贴等干预手段，使这种外部效应内化。政府的纵向财政划拨职能应当是实现生态补偿的最有效的、最及时的、在现阶段也是最主要的手段和方式，但是单纯依赖这种方式很难达到生态效益。区际生态补偿中，生态利益的建设者和生态利益的受益者不属于同一行政区域，在行政和财政上相互就没有管辖权。在很多情况下，生态利益的建设者往往是在牺牲自己经济利益情况下进行生态建设的（例如限制树木砍伐、封山育林等措施的实施）。生态利益的受益方在享受其利益的同时并没有给自己的经济建设造成任何负担。这样就造成了两大区域之间的矛盾和摩擦。基于社会公平、效率的考量，生态受益者区域的主体（现在主要表现为

8、各个地方政