从官僚制行政到民主治理：公共管理范式转换的再探讨

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1、从官僚制行政到民主治理：公共管理范式转换的再探讨　　一、官僚制行政范式及其确立　　对于官僚制的理论论述，最为人所熟悉的首推韦伯。韦伯的官僚制理论主要有两个：一是韦伯对于现代性社会的深邃理解。韦伯认为从中世纪到近代整个西方文明的发展，如信仰上的宗教改革、经济上的资本主义产生和政治上的市民社会兴起，这些相互独立领域的发展趋势事实上朝着一个相同目标在进行，那便是理性化。官僚制的理性化同样是无法摆脱和避免的趋势。二是韦伯对于权威及合法性的划分。韦伯认为任何一种权威的统治都具有正当性，他将权威分为三类。传统型权威认为源远流长的传统是神圣不可侵犯

2、的，根据传统进行统治具有正当性，它构成了封建世袭制度的基础;魅力型权威则基于对克里斯玛式领袖的神圣性、非凡气质或杰出功绩的信仰，并对领袖制定的道德规范或社会秩序心悦诚服地接受;而法理型权威建立在理性和法律之上，人们对权威的服从是由于有了依法建立的等级体系。　　从官僚制行政到民主治理：公共管理范式转换的再探讨　　一、官僚制行政范式及其确立　　对于官僚制的理论论述，最为人所熟悉的首推韦伯。韦伯的官僚制理论主要有两个：一是韦伯对于现代性社会的深邃理解。韦伯认为从中世纪到近代整个西方文明的发展，如信仰上的宗教改革、经济上的资本主义产生和政治上

3、的市民社会兴起，这些相互独立领域的发展趋势事实上朝着一个相同目标在进行，那便是理性化。官僚制的理性化同样是无法摆脱和避免的趋势。二是韦伯对于权威及合法性的划分。韦伯认为任何一种权威的统治都具有正当性，他将权威分为三类。传统型权威认为源远流长的传统是神圣不可侵犯的，根据传统进行统治具有正当性，它构成了封建世袭制度的基础;魅力型权威则基于对克里斯玛式领袖的神圣性、非凡气质或杰出功绩的信仰，并对领袖制定的道德规范或社会秩序心悦诚服地接受;而法理型权威建立在理性和法律之上，人们对权威的服从是由于有了依法建立的等级体系。　　由于法理型权威同时具

4、有理性和合法性的特点，因此，具有处理大规模工业社会复杂行政管理任务的独特优势。在法理型权威基础之上，韦伯提出了理性官僚制的概念。理性官僚制并非政府类型，而是一种建立于法理型控制基础上的一种现代社会所特有的、具有专业化功能以及固定规章制度、设科分层的组织管理形式，它既是一种组织结构，又是一种管理体制。韦伯试图用理性官僚制来抽象出现代大规模行政管理体制所共有的最本质特征。这些本质特征包括制度化、科层化、专业化、非人格化等。如同经济学上对完美的市场的概念一样，理性官僚制的定义性模式只是韦伯所设想的理想类型，是一种高度纯化的理论预设。这种理想

5、类型的组织形式最初在美国公共管理领域的实践是和政治和行政二分理论结合在一起的。正是韦伯通过官僚制科层组织理论的建构，解决了威尔逊政治和行政二分思想的技术性问题。威尔逊在1887年的《行政学之研究》提出了政治和行政二分的思想，强调政治和行政的分离以及行政运行的技术特殊性。而古德诺则把威尔逊的思想发挥到极致。　　自此，政治和行政的二分成为传统美国公共管理的至理名言。对于韦伯而言，官僚制包括所有承担大规模复杂行政管理任务的组织，比如企业、工会甚至政党。但官僚制越来越盛行于大型的公共管理组织。而政治和行政二分理论的提出使得公共管理具备韦伯理性

6、官僚制设想中的价值中立、专业化、非人格化等先决条件，既然行政是技术性的事务领域，不包含价值因素，因此，行政部门运用理性官僚制的组织形态是理所当然的事情。至此，以政治行政二分为根基、以官僚制为实用的组织结构、以行政组织为最有效和最权威的组织载体、以效率为核心价值的经典公共管理范式官僚制行政范式形成了。它强调权力的强力支配以及单向度的意志宣告，行政作为社会控制的中介而存在，工具性则是行政的主要价值体现。在官僚制行政范式建构过程中，韦伯的理论和威尔逊、古德诺的理论并不是全部的，除此之外，弗雷德里克泰勒是这一范式蓝图最为重要的建构者。泰勒在《

7、科学管理原理》中认为工作过程中效益最大化的途径是科学管理。泰勒的科学管理进一步确立了效率作为公共管理核心价值的地位，行政获得高效率的秘诀在于用更少的投入获得更大的产出。科学管理将管理从个人经验推向理性和专业化的普遍管理原则，这与理性官僚制具有类似的功能和意义，泰勒由此说道：过去，人是第一位的，将来，体制是第一位的。科学管理对于官僚制的意义正在于此，它用组织化的体制去替代个人的非科学活动，极大地提高了官僚制的管理能力和组织规模，并使得官僚制进一步朝向大规模发展。继泰勒之后，法约尔、古立克、魏洛比等其他行政学者提出了许多古典行政理论，最著

8、名的行政原则是古立克在吸收法约尔一般管理原理基础上提出的POSDCORB原则。在这些古典公共管理学者的共同努力之下，官僚制行政达至有史以来声誉的顶峰，有学者对此评论道：在那个官僚制的黄金时代，人们普遍认为美国行政官僚机构