ppp模式下政府负债会计问题研究

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1、PPP模式下政府负债会计问题研究　　近年来，随着我国公共基础设施供需之间的矛盾不断加大，有限的财政资金投入影响了公共基础设施的供给，PPP模式(Public-PrivatePartnership，政府和社会资本合作)成为公共基础设施投融资改革的重要选择。然而不能忽视的是，PPP模式下政府承担了和社会资本合作项目的部分支出责任，这些支出责任可能增加政府的债务风险。2014年财政部发布的《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》规定，在政府综合财务报告制度建立后，要将政府的支付义务纳入政府综合财务报告制度中，充分反映和控制政府支付义务所形成的政府债务风险。如

2、果PPP模式中政府的责任和义务界定不清，社会资本可能将其视为政府对PPP项目进行兜底的信号，进而引发社会资本的道德风险，进一步增加地方政府债务负担(比如在可行性缺口补助模式下，政府会对使用者付费不足以覆盖社会资本成本投入和合理回报的缺口进行补助。如果政府过多地承担项目中的风险和责任，可能使得社会资本疏于对项目运营的管理，以致项目现金流远低于预期，加大政府的支出责任)。因此，明确PPP模式下政府的支出责任和偿付义务，在此基础上准确核算和披露政府负债，对于防范和控制PPP项目所带来的政府债务风险具有重要意义。　　一、PPP模式下政府负债的界定与分类　　《国际

3、公共部门会计准则第19号准备、或有负债和或有资产》和我国《政府会计准则基本准则》均将政府负债定义为由政府会计主体过去的事项或经济业务形成的，预期会导致经济资源流出政府主体的现时义务，并提出政府负债的确认条件：(1)履行该义务很可能导致含有经济利益或服务潜力的经济资源流出政府主体;(2)履行该义务的金额可以可靠计量。不符合该定义的潜在义务以及不符合确认条件的现时义务将作为政府或有负债。依据2015年财政部发布的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》，在PPP项目的全生命周期过程中，政府负有的财政支出责任包括股权投资、运营补贴、风险承担和配套投入等支

4、出责任。在不同类型的财政支出责任下，政府所承担的负债存在显著差异：　　第一，股权投资支出责任即政府和社会资本共同组建项目公司时，政府所承担的股权投资支出责任。该项支出是政府对项目公司的权益投入，其目的是取得项目公司一定的控制权，并未形成政府的现时义务。尽管政府对股权投资支出责任的履行会导致现金等经济资源流出主体，但同时也带来股权投资等经济资源的流入，总体上并未引起经济资源的流出，因而不会形成政府负债。　　第二，运营补贴支出责任即在PPP项目的运营期间政府所承担的付费责任。若政府付费的模式不一样，政府所承担的运营补贴支出责任也有较大差异，继而形成不同类型的

5、政府负债：(1)政府付费模式。它主要适用于缺乏使用者付费的非经营性项目，例如河道整治、公共绿化、市政道路等项目。此类项目属于纯公益项目，项目本身无法产生现金收益，因此政府在项目运营期间承担全部付费责任。该付费责任是由政府在PPP项目合同中的承诺事项所引起，责任的履行将导致政府向社会资本支付财政资金，因而形成政府的现时义务，应该在其满足负债确认条件时作为政府的确定性负债(《国际公共部门会计准则第19号准备、或有负债和或有资产》在说明预计负债与应付账款等其他负债的关系时，认为预计负债具有不确定性，其他负债则是确定性的，因此本文将其他负债界定为确定性负债);(

6、2)可行性缺口补助模式。它适用于使用者付费不足以覆盖项目成本和合理回报的项目，例如建设文化及体育场馆、学校和轨道类交通等。在可行性缺口补助模式下，政府承诺以财政补贴、贷款贴息、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本一定的经济补助，从而形成政府的现实义务。如果某个PPP项目在运营过程中很可能产生可行性缺口，并且政府对补助金额能够进行可靠计量，将形成政府的预计负债;如果政府无法判断该项目是否产生可行性缺口，因而无法确定是否需要对社会资本进行补助，或者政府认定该项目产生可行性缺口但无法对补助金额进行可靠计量，则应将政府的补助责任作为政府的或有负债。　　第三

7、，风险承担支出责任是PPP项目中政府承担风险带来的财政或有支出责任。它一般是由政府承担的法律风险、最低需求风险、政策风险和由政府方原因使得PPP项目终止等因素产生。如果该支出责任是政府承担的现实义务，并且该义务的履行使得经济资源很可能流出政府主体以及流出金额能够可靠计量，则会形成政府的预计负债;如果该支出责任是政府所承担的现实义务，但政府承担风险的概率或者需要支付的金额无法合理预期，或者该支出责任是政府承担的潜在义务，则会形成政府的或有负债。　　第四，配套投入支出责任即政府提供的项目配套工程等支出责任，例如土地的征收及整理、完成项目和现有的相关基础设施的

8、对接、建设项目的配套措施、贷款贴息、投资补助等。该支出责任由PPP项目合同中的政