PPP模式对地方政府融资负债行为的影响研究_武夏琳.pdf

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1、2015(下)公共经济与政策研究PublicEconomicsandPolicyStudiesPPP模式对地方政府融资负债行为的影响研究武夏琳朱思语内容提要:近年来，地方政府融资负债行为所面临的债务问题受到中央的关注。自2010年以来，中央出台多项措施进行调控，但地方债务的迅速增长还是给经济的平稳运行带来巨大隐患。2014年，中央大力发展PPP模式(即公私合作模式)，希望其成为化解地方债务迅速增长的一把利器。本文梳理了PPP模式的概念及特征，结合当前的地方政府融资负债模式以及安徽省出台的PPP模式实施方案，总结出PPP模式的优势。尽管当前PPP模式进展迅猛，但它并不是万灵药，地方政府在使用

2、过程中仍需注意一些问题，否则很可能会加重其财政负担。关键词:PPP模式;地方政府债务;融资;风险一、引言2014年是我国PPP的积极探路之年。2014年9月21日《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》提出推广使用PPP模式;10月24日，国务院常务会议提出，积极推广政府与社会资本合作(PPP)模式;11月26日，国务院发布《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》;12月4日，财政部发布《政府和社会资本合作模式操作指南》，后密集发文，要求大力推广PPP模式，将部分政府债务通过PPP模式转为企业债务;同时，负责PPP立法起草工作的发展和改革委员会也发布了《关于开展政府和社会资本

3、合作的指导意见》。如此密集的政策出台，足以可见政府推动PPP发展的决心很大。PPP模式将在未来逐渐成为我国地方政府进行融资负债的重要方式之一。由此，2015年成为各级政府和社会资本大力践行公私合作的元年。随着多部门细则的出台，以及地方项目的不断推进，数万亿PPP大幕正在拉开。作者简介:武夏林，西南财经大学硕士研究生。朱思语，西南财经大学硕士研究生。119公共经济与政策研究2015(下)PublicEconomicsandPolicyStudies二、地方政府融资行为现状及存在的问题(一)地方政府融资行为目前地方政府的融资方式主要包括财政类、债务类、资源类以及权益类等几种途径。财政类主要指财

4、政拨款、财政补贴、中央政府转移支付等;债务类途径在我国的主要表现形式是地方政府融资平台;资源类包括利用地方政府有形资产或无形资产进行融资，具有代表性的是土地财政;而权益类途径则主要是在私人资本市场进行融资，如项目融资。由于人民群众日益增长的公共服务需求，为实现地方政府职能，其需要大量资金。然而通过图1可以看出，地方政府财力不足，收支不平衡，其收入均远不能满足自身财政支出，因而地方政府的大量财力缺口就需要通过各种其他融资方式进行弥补。图1全国各省2013年财政收支及自给率数据来源:《中国统计年鉴》(2014)。在地方政府融资行为中，地方财政收入是非常重要的一部分。分税制后，中央将几个大的重要

5、税种全都收了上去，划分给地方的一般是些征收困难和增幅较小的零散税种，其中，营业税是地方政府征收的较大税种。实施“营业税改征增值税”之后，进一步造成地方可支配财力的不足。另外，随着我国城镇化进程的加快，地方政府一度依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出。这种“土地财政”属于地方财政的预算外收入，也是地方政府依靠资源渠道进行融资的主要方式。但土地资源是有限的，未来土地财政的融资方式将难以为继。目前来看，上述融资方式中，债务性融资所占比重较大。根据国家审计署发布的《全国政府性债务审计结果》，截至2013年6月底，我国地方政府负有偿还责任的债务为108859.17亿元，比2010年年底的671

6、09.51亿元增长了62.21%。而2012年年底，我国地方政府负有偿还责任的债务为96281.87亿元，而当年的地方公共财政预算收入为61078.29亿元，因而2012年全国地方政府负有偿还责1202015(下)公共经济与政策研究PublicEconomicsandPolicyStudies任债务的债务率为157.64%。全国政府性债务的总负债率为39.43%。地方政府对负债融资的依赖度越来越大。(二)地方政府融资负债行为中存在的问题1．融资主体不规范从表1可以看出，在地方政府债务融资主体中，地方政府融资平台作用突出。表12013年6月底地方政府债务举债主体情况表单位:亿元政府负有偿还比

7、重政府负有担保政府可能承担一定举债主体责任的债务(%)责任的债务救助责任的债务融资平台公司40755.5437.448832.5120116.37政府部门和机构30913.3828.409684.200.00经费补助事业单位17761.8716.321031.715157.10国有独资或控股企业11562.5410.625754.1414039.26自收自支事业单位3462.913.18377.922184.63其他单位