城市拆迁中公众参与机制的功能与立法建议

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1、城市拆迁中公众参与机制的功能与立法建议　有学者认为有六大问题需要商对，[3]其中公共利益的界定和补偿标准的确定是需要面对的主要困境与挑战。从国外立法实践看，如何界定公共利益是一个法律技术难题。一方面是由于涉及主体与影响范围的不确定性，另一方面是由于公共利益会随着时代的发展而持续演化。因此，无论怎样界定，都难以一劳永逸。至于按市场价格补偿已成为共识，且得到立法机关在态度上的认可。[4]但《拆迁条例》第24条就已规定了按市场价格补偿的原则。[5]实践中补偿金额大大低于市场水平，因力市场价格自身需要考量诸多因素。[6]此外，特困户、孤寡老人等的生存质量保障也需考

2、虑。补偿标准的立法规定进人两难境地。　有学者认为，“新《条例》”应明确政府的征收主体资格，确定先征收、补偿，后拆迁的原则。[7]行政征收的前提是公共利益；拆迁的前提是补偿标准合理。只有在两项都达成共识的情况下，政府才能征收、拆迁。[8]　笔者认为，公众参与是必备的制度要素，在“新《条例》”中，以听征制度约束兜底条款的适用、以协商方式确定补偿标准的适用，乃是解决立法困境的有效途径（见图1)。图1.“新《拆迁条例》”制定中的立法困境及其解决途径　一、城市拆迁中公众参与功能的阐释　（一）约束公权力：界定公共利益之功能　在当下中国，行政权力独大，公民对政府依赖性强

3、，甚至受到不当行政行为的侵犯，这已是不争的事实。在城市房屋征收、拆迁中尤为突出。　行政征收权就是公权力的一种特权，具有自我扩张的性质，加之公共利益的不确定性，征收机关在适用时往往体现了较大的自由裁量权。如果不对之进行合理约束，必然会侵犯被征收入的合法权利。公众参与公共利益的界定应理解为公民的参与权，我国《宪法》第2条规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”作为参与权主体的公众，其权利包括实体性权利和程序性权利，实体性权利更具有根本性。它决定于“权利对权力”制约的民主准则，民主的权力源自于权利并接受后者

4、的制约。　公众参与引入城市拆迁的直现表现是参与权对行政权的制约。通过制约行政权力，实现合理界定公共利益的约束功能。这种功能可以表现为以下四点：第一，公众参与可增加行政征收的透明度，实现征收目的公开；第二，公众参与可为公众与政府提供彼此之间的交流机会，就征收是否为公益目的而进行对论；第三，公众参与可保障公众对政府行为的监督，就政府是否按公益用途使用土地而进行审查；第四，公众参与可为公众获得信息与实物证据提供可能途径，保障权利救济的有效实现。因此，虽然法律规定会给予征收主体一定的自由裁量空间，但是公众参与的有效约束，能在实践操作可能性的范围内最大程度地保证公共

5、利益界定的合理性与可接受度（见图2)。图2．制约行政权图例　（二）保障私权利：确定补偿标准之功能　城市拆迁的补偿标准，是指行政征收主体对原不动产所有人、使用人进行补偿所依据的准则。相对于补偿原则、补偿范围和补偿方式来讲，补偿标准最为关键。无论规定怎样的原则，标准不明确、不合理都不能达到原则规定的效果。　以往《拆迁条例》的最大弊端是，只规定了补偿原则，未规定补偿标准。实践中，补偿标准不明确，补偿金额过抵，是导致被征收入抵制拆迁的最直接原因。“拆迁房地产的成本价格都是交由地方政府部门去制定和发布的，由于房地产的成本价格与各该地方政府本身有着直接的利害关系，成本

6、价格规定越高，就意味着政府的拆迁成本越高，因拆迁所获取的收益就越小，因而，利用定价权尽可能压低拆迁房地产的成本价格从而降低拆迁补偿的金额，成为各地方普遍的作法，这也是导致目前拆迁补偿费用过低的直接原因。”[9]　另外，诸如特困户、孤寡老人等成力被征收入时，按照一般的市场价格作为补偿标准，其基本的生活权利就会受到影响。　对公民的征收补偿意味着对其财产权损失的弥补，补偿金额过少就意味着公民权利受到了损害。因此，有学者建议“新《条例》”中应采取“制订出全国性拆迁补偿指导规则，规定补偿标准的基本原则，包括对被征收入生活、居住等方面的因素。地方政府则根据自己的情况做

7、一些具体规定，但不得与全国性指导规则发生冲突和抵触”[10]的作法。笔者认为，这一思路是目前的最优选择。在采用这一模式的基础上，再引入公众参与制度，可以监督地方政府规定的合理性，保障被征收入自身权益，最大化合理确定补偿标准。因为：第一，公众参与可使被征收入表达出对补偿的期望值并阐明自身的理由（尤其是当存在特殊情况时）。第二，公众参与可使被征收入对征收入制定的补偿方案进行监督，认为不合理的，可以提出异设。第三，公众参与可使征收入获悉更多被征收入的信息与需要，合理化调整补偿方案。第四，公众参与可以缓解征收入与被征收入之向的对抗情绪，促进拆迁补偿协商。　二、以听

8、证制度界定“兜底”条款中的公共利益　（一）听证制度的引入　从国外立