加快构建我国地方税体系的思考

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1、加快构建我国地方税体系的思考【摘要】本文首先分析了我国1994年分税制改革以来近20年时间地方税体系仍未成型的原因，然后根据地方税体系的赋税权、设税种、提比重、改机构等核心内容的要求，提出进一步完善政府间财政关系、优化政府内部财政管理，逐步形成符合我国国情的地方税体系的建议。【关键词】地方税税权税种地方税制度是我国分税制财政体制的重要内容，也是保证地方政府行使管理职权、提供公共服务的物质基础。构建科学、规范的地方税体系对我国市场经济体制的完善和行政管理体制的优化都具有重要意义。一、我国地方税体系存在的问题1．地方税政权限不完整。我

2、国的地方税管理权限高度集中于中央，几乎所有地方税种的税法、条例以及大多数税种的实施细则都由中央制定，地方税的减免权、税目与税率的调整权等管理权限也基本集中在中央，地方只具有征收管理权及制定一些具体征税办法和补充措施的权限。可以说，我国地方政府拥有的税政管理权远低于联邦制国家，甚至多数单一制国家。以房地产税类为例，世界上有超过130个国家（地区）有类似税种，大多数国家（地区）将其作为地方税，地方政府或议会拥有确定税率和计税依据等方面的自主权，而我国地方政府仅有设立实施细则的权力。这种高度集权的管理模式，难以适应各地复杂的经济环境和税

3、源状况，影响了地方政府以本地税收调控经济和保障收入的职能。比如，中央要求开征的税种，地方未必有相应的税源，或因税源小而征管成本很高。同样，一些地方存在某种地域性税源，需要用经济手段调节，却受限于税政权限只能以收费形式出现，影响了征管的规范性，典型例子便是山西省征收的煤炭可持续发展基金。2．地方税种结构不合理。一是不健全，某些重要税种缺失。目前，世界上有130多个国家开征了社会保障税，其税收收入在许多发达国家占到了总税收的1/4；西方国家还普遍开征了遗产税及碳税、硫税、排污税、汽车燃料税等多种环境税，对社会经济活动起到了重要的调节作

4、用。这些税种在我国均未开征。二是不科学，现有税种零散交叉。仅房地产税类就包括契税、房产税、耕地占用税、土地增值税、城镇土地使用税5个税种，并涉及营业税、城建税和个人所得税。不少税种间还存在征收交叉现象，如城镇土地使用税与耕地占用税、土地增值税与企业所得税、对房租征收的房产税与营业税都存在交叉征收现象；在房地产所有权和使用权转移时，印花税与契税还存在征税范围重叠问题。三是不完善，主体税种尚未成熟。营业税、城建税和资源税是当前地方税体系的三个主要税种，但这些税种都具有共享性质，并非严格意义上的地方税。尤其是位居其首的营业税，随着营改增

5、的推进，其是否还能成为未来地方政府的主要税源尚不确定。而财产税在我国远未成熟，现有的各房地产税种收入规模小、波动大，合计比重不足地方税收收入的20%，其增速有的年份低于5%、有的年份高于100%，难以为地方政府提供稳定财源。3．地方税收地位不突出。我国各级政府的税收收入高度依赖共享税种，地方税种在收入规模上远未达到其应有地位。目前征收的18个税种中，只有7个税种收入完全归地方政府所有，其收入不到全部税收的一成，仅能提供地方财政收入的两成，见下表。从全国层面看：2011年，3个共享税收入为5.1万亿元，占全部税收收入的56.3%，若

6、加上具有共享性质的4个地方税种，比重为76.5%，而纯粹的7个地方税种收入仅占到9.6%。从地方层面看，共享税分成收入1.5万亿元，占地方税收收入的36.9%，若加上具有共享性质的地方税种，比重为79%，纯粹的地方税仅占到21%。可见，这种状况极大弱化了地方政府行使职权的物质基础。为弥补收支失衡，许多政府被迫采取了两种措施。一方面，“自己动手、广开财路”，导致土地财政、税外收费和债务性融资问题日益突出。前两年房地产市场繁荣时，一些地方的土地收入竟占到全部财政收入的70%以上，还有浙江、河北等地出现了寅吃卯粮、收过头税现象。另一方面

7、，“依赖上级、跑部钱进”，本地财力严重依赖于上级转移支付。2011年全国有6个省份一般性转移支付规模超过本地可用财力的一半，有14个省份超过1/3，这又似乎回到旧体制的“统收统支”局面，地方政府的税权被严重削弱，组织收入积极性大打折扣。如果营改增完全推开后，地方政府将进一步面临减收（企业税负降低）、增支（弥补增税企业损失）甚至制度性减收（收入按现行增值税分成比例）的多重压力。据有关机构预测，仅减收就将达到数千亿元规模。4．税务征管机构不协调。一是国地税机构分设与形势发展不协调，二是国地税机构之间工作不协调。一方面，随着经济社会发展

8、、税源结构变化和财税改革深入，国地税两套机构分设带来的弊端日渐显现，其核心表现就是由机构增设、人员增加、程序繁琐和征管手段落后共同导致的征税成本持续升高。据《中国税务报》数据显示，我国目前的征税成本为5%～8%，远高于1994年税改前3.12%的水