片区控规层面“协商式”更新规划方法探索

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1、片区控规层面“协商式”更新规划方法探索——以“深圳华为片区发展单元规划”为例赵若焱胡章【摘要】借鉴深圳城市更新单元专项规划的经验，思考项目式协商规划问题，反思控制性详细规划编制的方法，并以深圳华为片区发展单元规划为例，探索与实践片区控规层面进行协商式规划的方法。片区控规层面协商式更新规划要求更关注市场与经济要素，给予市场更多的规划弹性空间。具体方法包括：从地块控制走向单元控制、谨慎考虑规划的弹性与刚性要求、重视经济评估的作用与影响、关注博弈与协商的层次性。【关键词】城市更新；协商式规划；控制性详细规划新世纪以来，随着中国城市日益走向市民化社会，市民权利得到社会的广泛重视。在城市规

2、划领域，城市规划作为重要的公共政策，也面临着如何协调多元社会利益诉求，维护多元利益平衡的问题。城市规划将逐步从传统的“自上而下”的、强调政府主导的规划，向以“协商和妥协”为基础，重视各方利益平衡的协商式规划转变。协商式规划强调“规划要充分反映不同利益群体的社会诉求，平衡各方利益，通过充分的沟通和协商达成一致的认识。”深圳是全国最先面临空间资源紧约束，以城市更新作为主要供地手段的城市。基于“强市场、强社会、弱政府”社会特征，在强大的市场力量和组织性较强的村集体面前，深圳选择了一条市场主导的城市更新道路。更新规划必须面对相关利益人的诉求，只有促成更新各利益方达成共识，才能保障规划实施

3、，深圳由此展开“协商式规划”的探索。1．深圳城市更新单元专项规划：协商式规划实践①《深圳城市更新办法》和《深圳城市更新办法实施细则》明确提出：允许原土地权益人和开发主体为代表的市场力量提出开发项目和更新范围、进行拆迁赔偿谈判、组织编制更新单元专项规划、并根据规划进行开发建设。深圳的城市更新是典型的市场主导模式。可与之形成对比的是北京、重庆、上海、宁波等地的政府主导模式：更新项目一般由政府提出，由政府主导的公司负责确定拆迁赔偿条件、盘整土地，在完成建筑清拆和土地整理后，土地以公开招投标的方式出让给开发主体。政府主导方式中，开发主体在获得开发权之前，规划指标和条件已经确定，并且仍然由

4、政府主导1确定。而深圳模式中，开发主体在获得改造权时，更新用地的具体规划指标并未确定，而是通过开发主体委托编制的城市更新专项规划确定。更新单元专项规划在编制和审批过程中伴随大量的沟通、协调和对利益的博弈，最终，容积率、配套规模等规划条件是开发主体、相关权益人、规划设计院和规划主管部门“协商”后达成共识的结果，市场和政府共同成为规划的决策方。这种方式“真正”体现了协商式规划的含义。2．片区控规层面“协商式”更新规划2.1深圳城市更新规划制度的问题：项目型协商式规划的风险原规划体系设计中，达到修建性详细规划深度的更新专项规划应当在控规层面的法定②图则指导下进行。但实际上，由于对市场因

5、素的忽视，自上而下由政府主导编制的法定图则确定的更新条件往往与市场需求并不对接，导致绝大部分专项规划唯有突破法定图则，尤其是规划总量的突破，才可以具备市场可行性。法定图则对更新规划的指引作用十分薄弱，因此缺乏控规层面系统指导和统筹的更新专项规划成为深圳城市更新管理的核心工具。更新专项规划确定的规划条件决定了开发主体更新项目的经济可行性。开发主体会在规划编制中全力争取容积率，降低公共配套和公共空间要求，以尽可能提高更新项目的经济效益，更新规划不可避免地表现出很强的逐利特征。由于更新项目由原用地权属人和开发主体共同提出，为降低更新难度，开发主体会倾向选择权属较为单一的用地进行更新，这

6、往往导致更新申报项目的用地规模偏小。2010年深圳市城市更新规划编制计划显示，至少80%的更新项目用地规模小于5公顷，部分用地规模只有几千平方米。在深圳城市特殊的发展背景下，市区尤其是特区外留下了大量粗放式发展的旧工业、旧村和旧城的混合用地，同一街坊内汇集多个开发主体的若干小规模更新项目的情况时有发生。一方面规划技术方法的局限性决定了难以精确评判单一项目中较小的建筑增量对片区整体交通和配套等方面的影响，另一方面现有的规划制度设计缺乏对同一区域多个更新项目叠加后的影响进行分析。在缺乏系统指导的前提下，这种制度设计直接鼓励了市场主导的、逐利性强、小规模的项目式更新，以这种方式来推进成

7、片区域的城市更新，极易导致多个独立项目的“叠加谬误”，从而加剧空间管理失控的风险。2.2传统控规编制方法的反思本来应该对更新专项规划进行系统性指导作用的法定图则为何“失效”，我们需要反思2法定图则以及传统控规的编制方法。现有的规划编制和管理体系以适应政府主导的城市拓展为目标。这种自上而下的强制性规划编制方法，缺乏与市场协商的基础，具有强烈的政府主导和强制特征，规划方案唯一性强、缺乏灵活性和弹性。但是在深圳城市更新的语境下，更新的前提条件发生变化，土地产权不在政府手中，更新的对象变