城乡结合部集体建设用地集约利用初探

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1、城乡结合部集体建设用地集约利用初探城乡结合部区位特殊，且由小变大、由狭为广，社会经济发展的过渡性导致土地利用也具有相应的过渡性、动态性、差异性和复杂性等特征，土地权属性质复杂，土地利用类型多样，空间布局复杂，集体建设用地集约利用难度较大。一、基本状况富阳属于典型的低山丘陵地区，总体地貌特征“两山夹江”，平原面积较小，耕地主要分布在沿江小平原和新登小盆地，坡度小于2度的平原耕地只占耕地面积的5%，其它耕地分布在不同坡度上的小区块。随着经济的高速发展建设占用耕地的现象日趋严重，居住、工矿、交通用地随之增加，建设用地的扩张占用了大量的良田，且后备资源不足

2、，耕地适宜面积较小，城乡结合部存量空间不足，增加有效耕种面积潜力不大。城市总体发展起步晚，但速度较快，四个街道土地总面积为25092.7345公顷，建设用地面积3138.5254公顷人均耕地约0.655亩；近年来，由于城市用地面积不断上升，部份城镇居民人均居住用地超过120平方米，城镇居民点向道路两边扩散延展，新建小区量大，造成了土地浪费土地利用率不高，同时影响到城市整体景观。二、当前集体建设用地管理的薄弱环节1、城市建设的不断发展，为提升城市品位程度和综合竞争力并产生宏观效益起到了极大的促进作用，建设用地数量不断递增，由于土地市场具有相对的隐形性

3、，各类交易活动运作尚未规范，职能部门难以摸清底细。1）、目前最具有重点性的是城乡结合部，也是土地交易最活跃的地段，为规避法律法规，以获取临时的和短期的土地收益，农民集体和个人大多兴建的可用于出租的平房或简易房等临时建筑和不规范集贸市场，采用多种途径新建楼房，具有多功能性建筑体较多，尽管对土地利用总体规划和城市建设规划而言，这些房屋的土地用途并未违反规划，但在建筑密度、建筑容积率上远远低于规划的要求。土地利用价值明显不高，这不仅占用了大量建设用地甚至耕地，而且由于土地利用率不高，基础设施配套跟不上，与城市化发展要求明显不协调，影响和制约到城市建设功能

4、的正常发挥。2）、城乡结合部区域性整体建设和农居点的协调发展不够，促使用地向集约型方向发展。3）、城乡结合部规划滞后，集体建设用地利用粗放。2、我市城乡结合部农村居民点的改造虽己纳入城市改造的规划之中，但尚未实施，总面积在1000公顷以上，城乡用地错综复杂，生产和居住用地相互渗透，企业用地类型分散，较难形成集聚规模。其次，以前对村镇规划或土地利用规划重视不够，乡（村）镇规划滞后，没有及时编制规划对乡镇企业、个体经济用地进行集中区片管理，或未能严格执行规划。同时，外来人口的不断增多，租房、建房，私搭乱占等土地利用活动十分普遍，城郊结合部用近效乡镇包括

5、经济发展较快的地区更为明显，因此更增加了城乡结合部的用地压力，成为引起城乡结合部土地问题和社会问题的重要因素之一，存在众多隐患。第三，土地利用规划与城市规划的衔接问题也给管理造成许多困难，就本市城乡结合部实情分析，土地利用规划数小于城市规划数，使城乡结合部成为村镇规划和市区土地利用规划之间管理向真空地带倾斜。第四，城乡结合部集体土地流转普遍，集体建设用地管理力度不够，措施不力。第五，建设用地定额指标不明，单位面积投资强度不够，缺乏向空间发展、高投入和高科技方向发展。3、集体土地流转相当普遍，目前农村集体建设用地使用权的流转还存在着自发的、无序的现象

6、，集体土地交易行为主体，既有集体、又有基层部门，甚至还有使用土地的企业和个人；作为交易对象的土地，既有依法办理过土地使用手续的集体非农业建设用地，也有农村宅基地，还有集体农用地直接转让、出租后擅自改变为非农业建设用地的；土地流转形式以土地转让、出租为主，既有公开转让，也有隐形交易，造成了大量集体土地资产流失，影响了土地市场的正常秩序，给集体建设用地发展埋下了土地产权关系不清的隐患；为了规范集体非农业建设用地使用权流转，逐步制定了相关的管理办法，从而在客观上承认了集体非农建设用地土地市场存在的合理性。一方面，集体土地市场的存在对国有土地市场、国家建设

7、征用集体土地和耕地保护构成了极大的冲击；另一方面，集体非农建设用地的流转，对保护耕地起到了积极作用，促进了土地资源的优化配置，有利于盘活城乡结合部存量土地，促进乡镇企业改制和城乡结合部经济的发展，也使失地农民的生活有了基本的保障，利弊并存。三、城乡结合部集体建设用地管理思索1、制定政策，积极推行撤村建居改革试点工作根据当前建设用地现状，推行撤村建居工作势在必行由于城市核心区近郊还有相当一部分乡镇，村保留着现有体制，农居混杂、卫生状况和环境面貌较差，社会治安问题较多，仍有一些住宅建设沿袭原来的农村标准，布局杂乱，给城市规划建设管理带来了一定的困难，因

8、此，积极推行撤村建居政策，实行统一多层公寓建设，是符合我市“建经济强市，创文化名城”的总体要求。其次，可以考虑在征地过程中