地方政府债务风险管理机制研究——基于新《预算法》视角的分析

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1、地方政府债务风险管理机制研宄一一基于新《预算法》视角的分析王喜梅南财经大学金融学院地方政府债务风险管理机制有效性的标准是债务效率上的激励相容、预算约束和信息透明。新《预算法》实施以来，我国正在加快建立权责明确、规模适度、管理科学的地方政府债务管理新机制，而地方政府因举债权限与额度受限，出现一些违法违规行为，导致政府债务规模膨胀，个别地区超警戒线，令地方政府隐性债务增加。从中反思我国地方债务风险管理机制存在管理法治化不强、市场约束作用发挥不够、预警与限额管理作用有限、信息披露透明度低、考核问责的约束力不强等问题，需要通过规范地方债发行机制、提高地方债务透明度

2、管理、加强风险预警和问责机制等，形成地方政府债务风险管理的“闭环”制度体系。关键词：地方政府债务;债务风险;隐性风险;风险管理机制;新《预算法》;委托代理;财政分权;预算约束;政府购买服务;信息披露;一、地方政府债务风险管理机制的理论研宄（一）对地方政府债务风险管理的研宄债务是市场经济中的一种信用关系，债务有一定的杠杆作用，适度的负债能提高资源的利用率，过度负债则会诱发债务危机。政府债务按照政府级别可分为中央债务和地方债务，其中地方债务是地方各级政府（我国是指省、市、县、乡四级政府）作为债务人须按法定条件和协议约定，向债权人承扪的资金偿付义务。1.关于地方

3、政府债务问题的研宄。现代政府债务风险研宄应当起源于古典经济学。在20世纪30年代大危机之前的资本主义自由竞争时期，古典经济学家们反对政府举债，认为政府举债将阻碍经济的发展，甚至有可能引起政府债务风险。亚当•斯密认为，公债对国民经济的发展是有害的，是W内现有资本之扣除，会造成社会劳动和物质财富的非生产性耗费。大危机后，负债有益论开始受到关注。凯恩斯(1936)认为政府可以适度举债，举债的积极作用超过随之带来的风险。勒纳以功能财政理论为基础，提出了“勒纳效应”，即公债的发行可以刺激消费需求，从而实现经济增长。保罗•萨缪尔森认为可以通过政府举债融资刺激经济。也有

4、一些学者提出了债务中性理论，詹姆斯*M.布坎南(1958)认为公债的利弊取决于债务支出的预期收益，约瑟夫•斯蒂格利茨(1987)认为政府融资是否恰当取决于债务资金的用途。1.关于地方政府债务风险问题的研宄。哈维•罗森(1992)提出了隐性债务理论，认为隐性债务会对地方财政造成重大风险。汉娜(1998)提出财政风险矩阵分析法，将政府债务分为四类:从法律的角度划分为直接债务和问接(或有)债务;从发生的可能性角度划分为显性债务和隐性债务。财政风险矩阵分析了不同债务的未来财政支出压力，为债务风险的监管提供了指导。艾伦•希克等(2002)在《风险屮的政府:或有负债与

5、财政风险》中为债务风险的管理提供了一个理论研宄框架。2.关于地方政府债务风险管理问题研宄。国外相关的研究侧重于债务风险预警及控制，Kaminskyetal(1998)基于指标信号分析理论建立了KLR定量预警模型。AllenSchick(2001)提出通过财政预算来管理政府债务风险。2008年金融危机以来，地方政府债务风险问题成为研宄的热点，如对2012美国加州财政危机、2013底特律政府破产、2015年美国希尔维尤市政府破产等的研宄。(二)对地方政府债务风险管理的理论解释委托代理理论。委托代理理论主要研究在信息非对称情况下委托人如何以最小的成本对代理人进行

6、激励与约束，从而最大限度地保障自身利益。地方政府作为区域经济社会秩序的维护者、公共服务的供给方，存在“大而不能倒”，一旦破产,会产生不可估量的后果。地方政府作为代理人在进行债务融资时有拖欠债权人本息的激励，因为他们认为其一旦违约，中央政府会施以援手，现实社会中的中央政府即使事前作出“见死不救”的声明，事后也往往难以一以贯之。另外，公众对地方政府缺乏约束能力。因此，缺乏监督与约束的地方政府多采取借新债还旧债的办法，道德风险进一步加剧。根据委托代理理论，需要通过建立起激励约束机制，鼓励公众参与监督，提高预算透明度，实现公众利益最大化。财政分权理论。允许地方政府

7、通过举借债务的方式筹集财力是20世纪90年代以来财政分权改革的一项重要内容。财政分权使地方政府有了更多自主的权利，能提供更好的公共服务，但会导致政府间财政关系协调的失败，出现地方对资金的巨大需求，尤其在发展屮国家。地方政府过度举债是基于对屮央政府财政兜底和隐形担保的判断，当出现债务危机时，他们可以求助于中央政府所控制的更大规模的公共资源(CommonPoolResources)，从中获得的收益大于其机会财政行为所导致的成木，变相鼓励其过度负债甚至违约。同时，政绩压力将激励他们采取具有一定风险或不可持续的财政行为，一旦某一地方政府从债务违约中获得净收益，会产

8、生强烈的示范效应，引起其他地方群起而效之。MelloJr.提出，财