农村公共政策执行中监督强化的底层逻辑

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1、农村公共政策执行中监督强化的底层逻辑　　中图分类号：C912.28;F325.4文献标识码：A：1009-9107（2016）01-0126-07　　一、文献综述　　（一）政策监督领域的既有研究成果　　1.公共政策监督的理论探讨。陈振明、宁骚等国内学者从政策监督的概念上做了讨论，前者认为公共政策监督是监督主体从一定的制度、法规的依据出发，对政策系统的运行，包括政策的制定、执行、评估、终结活动进行监视和督促的行为[1]。宁骚认为公共政策监督是为了确保政策过程中各项活动的合理性、合法性和有效性，及时纠正各个环节中出现的偏差，提高决策目

2、标的实现程度，保障公民和组织的合法权益，有必要对政策进行过程中的各个环节进行检查、督促、指导和纠偏[2]。　　陈庆云等对影响公共政策的因素做了探讨，认为影响因素在于政策目标的多元性和弹性、政策的多样性和影响的广泛性等等[3]。董强、李小云则对政策监督的5个构成要素――即政策监督的主体、对象、程序、内容和结果――进行了划分，并通过分析这5个构成要素自身的特点既相互之间的关联来讨论它们对政策监督强度的影响，得出利益链条、关系网络以及压力型体制等共同导致了政策监督的软化[4]。　　本研究也将继续在农村公共政策执行的过程中来讨论公共政策监

3、督，将取公共政策监督更为狭窄的定义，即将其视为政府监督、指导和督促政策的执行者以期实现政策目标的过程。　　2.政府间关系研究的视角。关于政策执行过程中监督的研究中许多学者都是在压力型体制下，从政府间关系的视角来讨论的，他们得出的一个具有共性的结论是，在上下级之间形成了一个紧密的合谋性共同体，共同掩盖一些政策执行的真实情况应付自上而下的政策监督，这种紧密的合谋性共同体在周黎安的地方官员晋升“锦标赛”的论证下更加成为牢不可破的同盟，使得“政策执行过程中的监督软化”成为看似无法扭转的定局。　　董强和李小云认为在政策监督的主体和政策监督的

4、对象之间存在一个“利益链条”，即“政府部门利益化”，而且这种利益链条在压力型体制下会倾向于越来越紧密，即便是在政策监督指标明晰的情况下也能软化政策监督[4]。王荣武、王思斌通过对乡村干部之间的关系进行讨论，区分出几种乡村干部之间交往的类型，即“上、下行工作交往”和“上、下行私人交往”，并在描述这几种类型的交往特征之上建构了乡村干部之间的交往结构，认为在20世纪90年代的河南存在一种乡村利益共同体，这种利益共同体削弱了政策监督[5]。艾云认为上下级政府间存在“非正式组织行为”，如“造假”、“接待”、“陪同”甚至是“越级求助”等，指出

5、这种“非正式组织行为”导致了自上而下的计划生育政策监督无效率[6]。　　上述研究有一个这样的整体判断，即政府间以及乡村之间在体制及体质资源的约束下呈现为一种上下级的关系，这种上下级的关系同压力型体制和层层加码的目标责任制一道，都是形成各层级间共谋的关键因素。这个解释框架似乎注定了政策执行过程中的监督软化是必然后果，但笔者认为，关于农村公共政策的监督可以从乡村关系上寻求突破。　　（二）乡村关系领域的既有研究成果　　受制于村干部的特殊性，乡村之间的关系不是严格意义上的上下级关系，所以就不能笼统的把乡村关系对政策监督的影响包含在政府间利

6、益共谋的路径下讨论，而必须单列出来。学界已有的对乡村关系的讨论主要有以下两个维度：制度维度和实践维度。　　1.制度维度。《村委会组织法》给予学界从制度上讨论乡村关系的契机，该法第一次明确提出乡村之间的关系是一种指导与被指导的关系，从此就有了乡村关系究竟是领导关系还是指导关系的争论。徐勇认为，即使在村民自治下也应是村务自治、政务由乡镇领导的乡村关系[7]，后来提出了修正观点，即“若政府需要村委会协助工作，则应根据工作量支付相应的报酬”[8]。景跃进则指出：“只要村委会承担着来自上级政府的行政管理任务，那么，他们的关系就非常可能具有领

7、导与被领导的特征，而很难保持指导与被指导关系的性质”[9]。　　2.实践维度。吴毅最早明确提出应该跳出指导与领导的思维陷阱，应该把思考的着力点放在“乡村两级政权在基层行政过程中是否能够有效配合，将国家的方针政策和行政任务落实到农村基层”[10]。董磊明则在实践层面以区域的经验为基础，指出《村委会组织法》并没有改变苏北基层乡村关系的实质，村民自治的实行并没有使村干部与村庄成为一体，税费时期乡村干部抱团的现象并没有改变，因此对乡村关系的研究应该抛开《村委会组织法》，下沉到经验层面，整理出现实中乡村关系的形态[11]。贺雪峰、苏明华在此

8、基础之上提出了用区域比较的视角对乡村关系进行梳理，在指出影响乡村关系的三大因素基础上提炼出三类乡村关系的形态[12]。　　以上对乡村关系的研究为本研究提供了重要的学术前提，本研究将以S镇的农村公共政策在落实过程中乡村两级的配合情况为基础，继续在实践