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1、基于社保基金监管的理论探析与制度构建TheTheoreticalAnalysisandSystematicStructureBasedupontheSupervisionofSocialSecurityFund摘要：本文以建立我国社保基金有效监管的制度体系为主线，对监管模式的理论探析、制度构建的基本要点进行了具有学术性是实践性的深入分析。在此基础上，从建立健全社保基金监管的法律规范、建立社保基金监督管理的完整体系、完善社保基金的预算与立法监督制度和建立严格的社保基金信息披露制度等方面，提出了制度构建的具体实施方略。关键词：社保基
2、金监管理论探析制度构建实施方略社会保障基金是整个社会保障制度的物质基础,基金监管是社会保障基金安全有效运行的重要保证。如何在基金投资运营的同时进行有效地监管,确保基金的安全性与保值增值性，已成为近年来社保领域关注的热点之一。构建完善的社会保障基金监管制度体系,是保证社会保障基金安全、实现基金既定目标的必然选择，是完善社会保障制度体系、维护基金产权人合法利益的制度安排，是促进我国经济社会健康稳定和谐发展的重要制度支撑。一、社保基金监管模式的理论探析关于“社会保障基金监管”的概念,目前国内外学术界尚未形成一致的观点,从监管主体维度大
3、致可以分为两类,即“一元监管论”和“多元监管论”。其中,“一元监管论”更加强调政府在社会保障基金监管中的核心地位；“多元监管论”则认同政府以外的其他监管主体,认为该体系应当是由政府、社会公众和中介机构等主体组成的“政府—社会—市场”的三维功能架构。“一元监管论”突出了政府尤其是财政当局在社会保障基金运行与监管中的核心地位和重要作用,却忽视了其他利益相关者和组织的外部监管作用。严格地说,一元监管仍属于体制内部的自我监管,带有明显的自律性质。多元监管虽然肯定了政府以外的其他监管主体的价值,但只属于行政监管、专门监管的有益补充，因而未
4、能充分体现社会力量在社保基金监管体系中的主导地位。上述两种基本观点虽有诸多值得借鉴之处,6却落后于国际通行的监管制度发展的实践。当今时代，国际上通行的监管机构往往以大量的NGO、NPO[1]NGO是英文“non-governmentorganization”一词的缩写，是指在特定法律系统下，不被视为政府部门的协会、社团、基金会、慈善信托、非营利公司或其他法人，不以营利为目的的非政府组织；NPO是英文“non-profitorganization”的缩写，直译为“非营利组织”，即不以营利为目的的组织结构。1]等中介机构为主体。这些
5、机构在市场体制下的公共管理领域中大量存在,并发挥着重要作用。本文关于社保基金监管制度的总体构想，基本认同社会保障基金多元监管论的“政府—社会—市场”三元功能架构,但在思路上更为倾向发挥类似NGO等社会组织和社会力量在社会保障基金监管体系中的能动作用,同时更加强调各类监管主体在多元监管秩序中权利、功能的明确区划。从国际范围来看,这更加符合“公民能动主义”(CitizenActivism)和“新公民参与运动”(newpublicinvolvement)所倡导的监管理念和发展潮流。可以预期,有效的公民或公民组织的积极参与，将有助于增强
6、公共政策与公民需求之间的互动性与适应性,有助于社区公民接受政府所制定的公共政策项目规划,有助于公民帮助政府组织推行公共项目的实施(YinandYates,1974；Whitaker,1980；Levine,1984)。就NGO等非政府中介机构参与甚至主导社会保障基金监管而言,有利于保证社会保障基金的安全运行,实现保值和增值；有利于促进社会保障改革目标在全社会范围内的达成；有利于公民参与意识的增强,有助于营造我国社会力量成长的良好环境。综上所述,本文将社会保障基金监管定义为：多元利益相关主体(包括NGO等非政府中介组织、各级立法机
7、构及其所属的专业部门、各级行政主管部门、专职监管部门、社会公众舆论及其他相关主体)，遵照其各自的职能分工与权责边界,依据国家相关的法律、法规、规章等,借助于一定的制度平台和科学的技术手段,对社会保障基金形成、积累、支付使用以及投资运营等全过程的管理、监察与督守,以确保社会保障基金运行保持良好的发展态势,实现既定的制度目标。这也是本文研究的核心内容。二、从基金监管现存问题看制度构建的基本要点近十年来，政府有关部门相继制定了一系列的政策法规[2]1999年6月，财政部、劳动和社会保障部颁布了《社会保险基金财务制度》；2001年5月，
8、劳动和社会保障部颁布了《社会保险基金行政监督办法》和《社会保险基金监督举报工作管理办法》；2002年，劳动和社会保障部、财政部、信息产业部、中国人民银行、审计署、国家税务总局、国家邮政局联合发布《关于加强社会保险基金监督管理工作的通知》；2003年3月，劳动和社
