基层领导干部自然资源资产离任审计的问题研究——以B区为例.docx

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基层领导干部自然资源资产离任审计的问题研究——以B区为例引言随着工业化步伐的不断加快，一大批大工业迅速崛起，资源粗放管理、环境问题突出，绿色生态系统遭受严峻考验。党的二十大报告指出，要加快绿色发展方式的转型，实施全面节约战略。街道作为基层自然资源资产管理和环境保护的落实地，很有必要对街道领导干部的上述履职情况进行审计，从而促进领导干部树立绿色可持续发展理念、落实生态文明建设责任，推动经济社会绿色低碳高质量发展，提高自然资源资产利用效率，建设好人民美丽家园。B区属于我国东部沿海“长三角”经济发展区，工商业经济繁荣；该区下辖11个街道，具有丰富自然资源禀赋，有土地、林木、水资源和矿产资源等重要自然资源，并拥有良好的海岸线、湿地和城市绿地等生态系统。本文试从B区开展街道领导干部自然资源资产离任审计实践中所面临的主要问题着手，进行梳理探究并提出解决办法。一、B区领导干部自然资源资产离任审计实践自然资源资产离任审计作为一种特殊的经责审计，近年来，基层审计尚处于摸索实践阶段。2017年，B区为了全面掌握全区自然资源资产存量状况，以5年卫星遥感影像资料为基础，完成了该区2012年至2016年土地、林木和水等实物资产账户；创设了海洋资源资产实物量账户的核算方法，编制了2012年至2016年海洋资源资产账户；对该区的生态系统关键指标进行统计。2018年至今，B区审计局在对六个街道党政领导干部进行经济责任审计时，同步开展领导干部自然资源资产离任（任中）审计。B区审计局根据省下发的工作方案，结合各街道自然资源禀赋和环境管理模式进行审计，发现街道普遍存在基本农田“非粮化非农化”、违章建筑处理不力等问题。主要问题统计数据见下：永久基本农田被侵占24处涉及面积53094平方米、4处基本农田涉及面积10721 平方米存在荒芜现象、土地整治项目验收后管护不到位引起闲置抛荒和变更用途等问题涉及面积15781平方米；违章建筑整治力度不够，未处理35处涉及面积110383平方米；河道被侵占7处涉及面积19264平方米；公益林被侵占7处涉及面积20624平方米；工业垃圾等乱倒5处涉及面积7088平方米；未经批准非法采矿2处、工业污水直排1处等。上述问题中，其中地类问题突出，究其原因，主要为工业经济快速发展、基础设施建设等导致土地资源紧张，部分领导过于重视资源资产眼前的经济价值，漠视其内在的生态价值、文化价值。违章建筑拆除难，虽经人民法院行政裁定仍未予执行；部分领导对涉违项目存在畏难情绪，认为不利于街道发展，整治压力大。农户因种粮效益低下转种花木等经济作物种植或禽畜养殖；基层领导红线意识欠缺，土地资源闲置浪费、环境污染等尚未形成有效的监督问责体系。以上种种主客观因素，导致审计整改难以落实。二、B区街道领导干部自然资源资产离任审计存在的主要问题（一）基层自然资源资产基础资料不全1.自然资源资产负债表未进行动态持续更新。B区虽编制了自然资源资产负债表，然而，自然资源资产负债表相关数据反映的是某一时间节点的状况，因未定期实现动态更新，未能及时动态地掌握自然资源资产增减变化，通过自然资源资源实物量变化反映审计问题的设想无法实现。2.各职能部门自然资源资产数据不一致。由于历史和技术原因，区级自然资源资产统计未细化到各街道，街道对相关数据统计出于“管理需要”各自独立；各类自然资源产权主体之间，不同程度地存在产权边界不清晰，有些甚至将村庄、山体等划入基本农田，如某街道将所辖村9处山地划设为基本农田，总面积38.45 万平方米；街道、国资、农林等监管部门之间的数据维护管理水平悬殊，也会导致数据不统一，如某街道土地数据为例，从资产负债表中取数耕地面积为2.12万亩，国土提供数据显示耕地1.14万亩，相差0.98万亩，统计数据缺乏可比性，无法在审计过程中起到相互佐证的作用，影响了审计工作的开展。（二）自然资源资产离任审计定责较难首先，自然资源环境问题本身有其特殊性。基层自然资源资产和生态环境管理中存在的问题具有长期潜伏性和跨区域性的特点，部分问题属于历史遗留短期内无法改变现状，部分资源开发利用决策部署在前而问题呈现滞后性，前后任领导之间责任较难归属；B区属于亚热带季风气候，雨量充沛，台风每年时有发生，河流、大气等污染具有较强流动性，如果仅以“属地管理”原则界定被审领导应承担的管理责任，容易引起分歧，致使相邻区域领导之间的责任较难确定。其次，基层领导责任难于厘清。因管理体制尚不健全，机构分散、条块分割，多个监管部门交叉管理，综合协调效果不理想，自然资源资产监管责任存在重叠或缺失等，信息不畅、互相扯皮、效率低下问题严重。上下级政府财权事权不匹配，常常出现上级决策审批事项多，资源所在地的基层政府往往承担更多事权；监督与问责机制不健全，责任追究缺位，违法成本低；规定执行弹性过大导致处置不力，约束性条款形同虚设。如违章建筑整治，多数属于存量违建年份已久的问题，处罚权在自然资源和规划局，由城市综合执行局进行违章建筑拆除，具体由街道实施，管理行为和委托责任脱节，致使街道领导干部自然资源资产离任审计在实际操作过程中存在取证难、定责难度大、落实整改难等情况。（三）自然资源审计能力建设不足 自然资源资产离任审计涉及国土、农林、环保、水利等多个全新领域，点多面广，资源种类多，专业要求高，技术跨度大。自然资源资产离任审计依据的农林湖河沙矿等政策法规繁杂，基层审计人员一时难以收集各级文件，知识储备严重不足；审计需要广泛运用地理信息技术，以此掌握地理环境的历史变迁、进行时空数据的分析检索等，而当前审计人员中熟悉资源环境业务、地理信息系统等大数据处理能力的人员少，专业技能不能胜任自然资源资产离任审计工作要求；高素质业务人才培养需要时间积淀，难以满足眼前急需；跨学科人才受编制限制引进难、资源相关业务专技人才交流力度不够，“技术+审计”融合审计发展模式难以奏效。目前采用的普遍做法是将该项技术服务业务外包给测绘机构进行处理，审计结果是否全面客观准确反映发现的问题，主要依赖于外部测绘分析人员的业务素质和专业判断能力，局限性较大。审计机构未配备使用专业设备进行点位确定、面积核实，根据问题图斑凭肉眼观察难以识别，存在审计质量风险。（四）审计指标评价体系未健全自然资源资产离任审计评价指标，当前主要在县市级以上政府领导履职情况试用，具体到街道层级指标的实质内容不多，量化困难，容易造成评价结果不客观、不直观。街道层面缺乏评价数据，如街道对单位GDP用水量下降、空气质量优良天数比例、氨氮排放总量减少等具体指标未统计，也无法提供测算上述指标的基础数据，审计评价精准度受审计主观影响较大。各街道环境资源要素存量差别较大，评价指标难以统一，造成各街道之间的量化评价没有可比性，不能公允地反映审计评价结果。在确定领导干部履职等次方面，基层审计对不同任期、不同街道的领导干部等次进行评价，评价指标很难做到定性上的一致性和定量上的可比性，往往将履职评价模糊定性为“较好”，审计结论以审计意见书的形式出具，审计的客观性、公正性和权威性大打折扣。审计成果不足以起到威慑、震撼作用，致使街道领导在思想上未能引起足够重视。三、审计对策（一）摸清自然资源家底，建立健全乡镇数据档案 一是收集街道自然资源数据。基层审计机关应及时向区委审计委员会反映审计实际困难，通过区委审计委员会的领导部署，要求自然资源相关职能部门统一测算街道基础数据；借助各系统技术力量或政府购买服务，对各街道耕地、林地、湖河等资源分布、数量、质量、权属进行调查确认，此后街道可根据实际增减变化调整，定期再进行复测，逐步建立完善街道各项基础数据。审计部门对以上各项数据资料分年度进行采集，将历年取得的矢量数据和解析数据进行统一存储和分析，形成审计系统自然资源矢量数据库，有利于今后开展项目有基础数据可供对比分析，能更清楚地发现资源资产变化情况。二是规范编制资产负债表。区政府应组织构建自然资源资产数据系统，自然资源规划、环保等职能部门对各自所辖范围内的资产情况负责，建立业务数据档案，按要求及时更新、填报相关数据，打破信息壁垒，实现数据共享。统计部门负责牵头协调，制定合理的实施方案，统一取数口径、填报时间，各街道通过链接按年度编制自然资源资产负债表；针对自然资源资产类别多、差异大的特点，开发相应的报表应用系统，设置各类自然资源质量及数量变化情况表等，逐步细化报表数据。（二）借助数据分析工具，提高现场审计成效基层审计机关应加强审计信息化建设，建立一个运用3S技术、融合互联网的大数据分析平台，使专业繁杂的数据简单化、使片段零散的数据系统化，实现数据归集、疑点筛查、对比分析、多维度展示等功能。审计人员不仅通过查账、对图、核表等传统审计方法，而且可借助平台更高效、快速分析各类资源信息，通过数据关联比对、遥感影像叠加分析，快速锁定疑点数据，形成问题清单。现场审计根据上述疑点有的放矢，一方面通过实地踏勘核实违章建筑、入河排污口等管理状况。另一方面走访询问周边百姓，进行满意度调查，全方位、多维度摸清街道辖区内自然资源现状，准确掌握自然资源资产利用和管护情况。（三）构建合理评价指标，突出街道职责特点根据2022 年两办关于评价指标体系的指导意见，基层审计应在领导干部自然资源资产离任审计六大内容的框架下，设立一级指标；再根据街道所在地自然资源资产和环境保护特点合理确定审计内容，建立适合本区域的二级指标评价体系；结合区对街道相关目标任务考核情况以及街道土地资源管理、污染防治、美丽乡村建设等工作开展情况，进行权重赋分，如土地资源管理方面下设耕地保护、高标准农田建设、土地整治等三级指标，耕地保护方面再设立明细末级指标，如区政府下达的各年度耕地保护责任目标是否完成，有无存在建设用地过快增长、耕地保有量不断下降的趋势；数据有无弄虚作假，将山地、宅基地等划为基本农田；永久基本农田有无种树挖塘、扩大范围或超标准占用耕地、弃耕撂荒等；有无向社会公告永久基本农田的位置范围、是否设立保护标志；用地是否规范审批，有无存在“以租代征”等问题。在评价各街道领导履职情况时，应将定性与定量相结合，尽量用统一的标准尺度衡量责任，让评价结果更具说服力。（四）加强部门协调，促进审计成效一是建立部门联动机制，推进问题线索共享。加强审计监督与环保督察、土地督察、林业监督等其他监督之间联系，既要破除审计单打独斗的局面，又要避免重复监督。在审计过程中充分利用各专项监督的成果，重点关注职能部门督察执法中发现的违法占用耕地、非法采矿、突破生态保护红线等问题线索，对未及时查处和整改的问题进行现场核查确认，通过审计与资源主管部门联合监督，形成生态资源保护合力。积极探索“1＋N”模式，借助区委巡查、派驻街道纪检组力量，做到审计资源共享，项目线索及时互通，注重审计成果的多方利用。对审计实施过程中，因资源违规开发利用、违法占用耕地等问题造成较大影响或较严重后果的事件，基层审计应及时积极撰写专报信息、典型案例予以反映，从区级层面揭示问题剖析原因，提出可行性审计建议，借助新闻媒体拓宽审计信息公开渠道，最大限度扩大审计影响力。二是建立问责机制，促使街道积极进行整改。首先，将审计发现的重大自然资源资产和环境保护问题纳入“七张问题清单”，区政府督促街道依据时间节点进行整改；其次，上报区人大，可从街道整改落实不到位确定督查方向，推动问题整改由点及面、标本皆治，提高审计成果转化，发挥审计靶向作用；此外，将生态资源保护责任风险纳入领导干部重点风险防范清单，对街道领导干部资源环境管理责任履行中的违纪违法问题及时移送纪委监委，移送处理结果可起到警示威慑作用。（五）加强资源整合，提升审计专业能力 一是夯实审计自身力量。“打铁还须自身硬”。基层审计机关应建立业务培训计划，遴选现有年轻审计干部，通过专业院校学习、网络视频培训、“以审代培”等方式，精研环境资源类、信息技术等业务知识，学以致用；加强上级审计部门、各基层审计机关之间的互联互通，特别是一线审计人员业务交流，学习提炼好的经验做法，快速提升审计人员业务能力。二是外部借力助审。审计过程中根据工作需要，从资规、水利、林业、环保等部门抽调具有业务权威的专家型人才配合核查，或是向有资质的专业服务机构购买服务，也可与科研院所合作，紧跟前沿信息技术，运用大数据审计分析方法，切实保障审计项目高质量完成。结语本文基于基层领导干部自然资源离任审计实践，分析审计实践中遇到的评价难、定性难等问题，参考资源环境审计文献，提出解决方案，为今后更好地开展领导干部自然资源资产审计抛砖引玉，促进生态文明建设和经济社会的可持续发展。