预算一体化背景下基层行政事业单位内控问题研究.docx

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预算一体化背景下基层行政事业单位内控问题研究引言自2012年《行政事业单位内部控制规范》试行以来，行政事业单位内部控制的重点都是资金管理，通过银行账户管理，财政直接支付，货币资金管理制度等各种举措，解决了小金库、大额现金支付等敏感问题；八项规定、三项制度的出台，遏制了滥发补助、列支关联单位费用等问题；公务卡的推广使用，不仅简化了公务报销流程和财务管理成本，还增加了公务消费的透明度，从源头上减少了腐败和违法行为的发生。内部控制制度的有效执行，在行政事业单位的经济活动中发挥了巨大的作用，在规范单位权力运行、防范单位业务风险和保障财务信息真实完整方面发挥着重要作用。然而，当前部分基层行政事业单位内控建设依然存在诸多问题，因此对预算一体化背景下内控问题进行研究具有较强的现实意义。一、基层行政事业单位内部控制的现状（一）基层行政事业单位内控工作的基本情况自2018年以来，各基层单位都按照上级主管部门要求，依据《行政事业单位内部控制规范》，结合各单位自己的实际情况，编写了内部控制手册，完善了单位的预算、支出、采购、资产、合同和建设项目内部控制制度和业务工作流程，更新并完善了内部控制管理制度。各单位都成立了内部控制领导小组和工作小组，明确了单位一把手的内控责任，设立了牵头部门和评价及监督部门，制定了分事行权、分岗设权、分级授权机制，对“三重一大”事项制定了集体议事决策机制，内部控制工作有了较大提高。自2019 年《政府会计制度》实施以来，也都严格执行了《政府会计制度》，对固定资产和无形资产以及公共基础设施进行了会计核算，并分别计提折旧和摊销。从表面看来，各基层单位都按照要求，执行了内部控制规范，健全了内部控制制度和业务流程。但实际上，在内部控制工作中，仍存在着一些问题，如内控工作不受重视、难以实现内控信息化、内控人才严重缺乏、内控制度不够完善、内控流程不够科学、内控制度和流程执行力不足等。预算一体化的运行，为内部控制带来了前所未有的机遇，同时也带来了新的挑战。（二）预算管理一体化为基层行政事业单位内控工作带来的机遇与挑战预算管理一体化按照现行财政制度规范，整合了部门预算、预算执行、财务核算、银行账户管理、财政统发工资等财政业务，继承了部门预算、国库集中收付、政府采购等改革成果，进一步利用信息化技术手段，设置标准化、统一化的财政业务流程，将各项制度转化为控制规则内嵌至一体化系统，形成制度合力，使部门预算约束更具刚性、资金支付更加安全高效、预算执行与政府采购衔接更加有效、财政监督更加精准便捷。第一，预算业务。预算一体化将预算制度内嵌其中，从预算目标的确定及编制、汇总与审批、预算分解、预算执行、预算控制、预算调整与预算考核，全方位、全过程地将预算管理业务全面覆盖，为预算分析、绩效考核提供了便利的数据查询、汇总等功能，有效提高了基层单位预算管理的地位和水平。第二，收支业务。预算一体化将收入支出制度内嵌其中，严格划分收入和往来款的界限，不模糊、不漏报，增加了事业收入，实现了收入与支出的配比。资金收支信息流数据、资金收支过程数据、资金使用结果数据，全部可查可控，可以方便快捷地进行数据提取，实现了财政数据资源的共享共用。第三，资产管理。资产管理要结合实际情况，与预算管理相结合，科学编制新增资产配置相关预算，并优化完善政府公务舱功能，促进国有资产整合与共享共用，合理节约财政资金。资产管理模块衔接一体化系统单位会计核算模块，实现资产信息与财务信息的贯通应用，建立资产管理与单位会计核算双向控制机制，坚持资产与财务、实物与价值管理相结合的原则，准确反映单位的资产价值信息。 从业务层面的内部控制来看，由于支付制度已经内嵌于一体化系统，所以，业务的支付流程都基本解决，基本实现了内部控制数据信息化。实现了预算数据的自动汇聚和转移支付资金自动追踪，达到了收入有源头、支出可追踪的效果，为内部控制管理带来了巨大的便利，但同时，预算一体化系统也为财务工作和内控工作带来了新的挑战。内部控制应当实现对经济活动决策、执行和监督的全过程控制。预算一体化系统中，单位资金活动的收入和支出，体现的是单位经济活动的执行和事后监督情况，重点在于事中执行的支付流程和转移资金的追踪监督，对于经济活动的事前决策、执行过程中的一些关键风险点和风险评估等并未涉及，无法体现经济活动的事前预防作用，尚不能实现对经济活动的全过程控制。（三）预算一体化背景下基层行政事业单位内控工作存在的主要问题预算一体化基本上实现了财务数据共享的信息化，下一步内控工作的重点需要转移，重点解决基层单位内控工作存在的其他主要问题，具体包括内控工作不受重视、内控人才严重缺乏、内控制度不够完善、内控流程不够科学、内控制度和流程执行力不足、内控风险评估和内部监督机制缺乏等问题。二、基层行政事业单位内部控制问题的原因分析（一）内部控制意识不足一些主要领导的内部控制管理意识不足，对内控工作重视不够，往往把内部控制管理看作财务工作的一部分，内控工作甚至沦为财务工作的附属，内部控制与财务管理的衔接也不够紧密，无法发挥内控工作对财务工作的促进与约束作用。内控意识没有融入到日常工作中，业务部门配合度不高，工作人员对内部控制制度的执行积极性不高、随意性较强，导致内控工作沟通不及时，信息的有用性也大打折扣。内部控制缺乏专业人才，内部控制基础薄弱，由于缺乏对内控制度的深入分析研究，专业性和积极性不够，对内控执行情况缺乏过程管理，导致内控制度无法落地。这些情况都无法体现内部控制对单位管理的刚性约束。（二）内控制度与流程未能有效衔接 制度与流程作为内部控制的两个组成部分，既相互独立，又相互关联。内控流程对单位业务进行规范，内控制度为业务流程保驾护航，才能将单位的管理工作做得更好。但实际上，多数基层行政事业单位内控制度流于形式，与本单位所从事的实际业务有所偏离，难以结合，导致内部控制的职能不能有效发挥。（三）缺乏内控风险评估和内部监督机制各单位虽然成立了内控风险评估小组，但并未对其职能做出界定。作为内部监督主力的内部审计部门，由于机构不健全，以及受体制影响，内部审计尚不能保持足够的独立性，所以不能实行有效的监督。因为内控意识不足和缺乏专业性人才的指导，各单位的内控工作都浮于表面，尤其是风险评估和监督机制，更是内控工作的短板。风险评估作为内控的重要环节，却无法发挥出应有的作用，受忽视的内部监督，根本发挥不出应有的作用。三、预算一体化背景下基层行政事业单位内部控制建设的对策（一）强化内部控制意识，提高全员参与程度 全面性原则不仅要求内部控制对单位经济活动的全过程控制，还要求单位的所有人员都参与内部控制建设工作。由此可见，内部控制不是单个部门或个人的工作，而是单位全部人员的职责。加大业务部门在内控建设中的参与度就是一个非常好的途径。业务部门作为单位经济活动的主体，是内控制度建设的根基。一直以来，业务部门的地位都被忽视。事实上，各类业务的内控流程，基本上大同小异，主要区别就是分管、执行和具体操作责任人和业务细节的不同。注重业务部门参与内部控制，让业务部门的人员结合各自的岗位特点，自己初步制定岗位职责说明书，规范各自的岗位责任，参与内部控制流程的制定并给出合理的建议，让专业的业务人员与内控工作人员合作，对重点业务的薄弱环节进行补充完善，才能更好地实现内控管理的全员覆盖和全过程控制。这样既能强化全员内控意识，又能克服缺乏内控专业人员的部分短板，能有效促进内控工作的提升。在具体工作中，还可以结合身份认证等方式在信息系统里进行分级授权，明确每个人的操作与查阅的权限，实现对工作业务流程的严格管理，既可以防止权责不清，又有利于保障信息的安全完整。（二）梳理内控工作流程，确定控制流程的关键点遵循内部控制体系的理论指导，进一步完善内部控制管理制度与流程，将单位主要业务进行细化，将相关制度与流程细分到关联科室或者部门，完善业务细节与流程，结合单位内外部环境因素和本单位的特点，根据单位的实际情况确定内控关键点，制定内控措施，防范内控风险。 以政府采购流程为例：请购人提出采购请求，填写请购单，采购小组对商品进行初步评估，审批人进行审批，同时，采购小组就商品的型号规格进行初始的询价，请供应商报价，然后谈判，达到意向后，签订合同，下订单，供应商开票，付定金，我方收货，验收入库，财务付款入账。其中，内部控制的关键点就有很多，不同单位要具体问题具体分析。可以在审批流程就重点关注，在采购审批前，就对预采购资产使用效率的高低进行评估。如果使用效率低下，就可以考虑利用公务舱进行调剂或者租借，以便更好地节约资金，把有限的资金用在关键问题上，实现经济活动的事前决策控制。资产验收也是一个不可忽视的环节，资产验收入库的数量和质量是否合格，是否能达到预订的使用要求，并且与合同签订的一致，是否短缺，这些问题都是细节，但也是防控的关键风险点。再以公务车维修报销流程为例，公务车运行维护费用一直都是社会各界关注的焦点，国家为此也出台了各种政策和制度，公务车管理乏力、浪费严重的问题得到了很大的改善，但并没有从根本上解决。公务车问题除了遵守国家的法规政策，还需要各单位的积极配合。公务车的报销流程规范，费用支付使用财政直接支付，基层单位都能做到。所以公务车防控的风险点就不是浮于表面，而需要仔细斟酌。可以把内控风险点放在审核流程。对于用油量的审核，可以把公务车的出车次数及里程和同等车型耗油标准作为重点；对于公务车维修的审核，可以把车况的新旧程度和汽车零部件更换的次数作为重点。制定了风险防控点，有了目标，我们只要端正态度，把工作做得细致，相信公务车运行费用这个工作，就能又上一个新台阶，既符合成本效益原则，又有助于建设节约型社会。内部控制流程的全过程控制，制度控制与流程控制相互融合，才能更好地促进内控工作质量的提升。（三）建立并完善风险评估和内部监督工作机制在实际工作中，风险评估和内部监督在内部控制工作中占用的比例都是非常低的，但其作用却是非常显著的。在具体工作中，可以针对具体业务的特点，设定风险评估目标，对风险要素进行识别，设定风险点及等级，对风险发生的可能性和风险程度进行分析，在日常工作中，不仅要对重大资金进行重点关注，还要重点关注不相容岗位分离、业务流程发生重大变化、设立新岗位、关键岗位人员胜任能力不足、重要岗位人才流失、单位业务是否违反法律法规等情形，以便及时采取措施，确保不存在重大缺陷，把好风险发生的源头，还要划分风险防控第一责任人、具体责任人，以便于分清责任，对责任人起到震慑的效果。日常监督和专项监督是实施内部控制的重要保证。在内部监督机制的设置中，要明确内审部门的工作职责，充分发挥内审部门的监督和审查功能；单位纪检部门也要积极地行动起来，充分发挥其监督的作用，及时发现单位内部控制的缺陷，提升内部控制工作的质量。要积极运用内控评价及反馈机制，充分利用评价及反馈结果，促进内部控制管理。受财力的限制，基层单位无法享用财务共享服务中心，也没有OA办公系统，所以，各业务科室的业务在信息平台上都相互独立、不相关联。有条件的单位可以把各业务科室的业务流程进行整合，建立信息化平台，便于内部控制的管理，内部信息的沟通、材料的整合和资源的共享，并且可以减少部分数据的计算汇总等重复性的工作，提高工作效率。结语 总之，基层行政事业单位在制定自身的内部控制制度和流程时，不仅要结合自身业务活动特点，还要考虑复杂变化的内外部环境；不仅依靠财务部门的经验，还要加大业务部门的参与度。借助预算一体化的背景，提高全员内控意识，让内控制度与流程联合作战，查缺补漏，强化风险评估和内外部监督机制，实现单位经济活动的事前决策、事中执行和事后监督的全过程管理。内控工作要与时俱进，守本创新，在具体实践应用中不断调整和完善。充分发挥出提高单位管理水平、优化公职人员服务意识、强化权力约束的积极作用。