“印太经济框架”的意涵、影响及其前景剖析_李鸿阶

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《亚太经济》2023年第1期“印太经济框架”的意涵、影响及其前景剖析李鸿阶内容摘要：美国总统拜登上任后，为填补“印太战略”经济短板，重塑美国“同盟体系”，巩固制定国际规则的主导权，全面遏制中国发展，选择性继承特朗普时期的部分政治遗产。拜登在访日期间抛出所谓的“印太经济框架”（简称IPEF）。IPEF作为美国单方主导的规则议题，鼓操“共同的民主原则与普世价值”，具有很强的地缘政治属性、意识形态色彩与“圈子化”“模块化”“拼盘化”等鲜明特征，将对全球经济格局、亚太区域经济合作和中国经济发展带来深远影响。与此同时，IPEF将受美国政党极化、利益集团博弈以及成员国接受与融入程度、国际社会反响、中国发展韧性等诸因素制约，要及时评估IPEF谈判议题、发展进程及其可能带来的各种消极影响，做到有备无患。关键词：“印太经济框架”意涵影响前景剖析中图分类号：F752.4文献标识码：A文章编号：1000-1052（2023）01-0001-09DOI:10.16407/j.cnki.1000-6052.2023.01.001印太地区是全球经济增长速度最快、最具发展活力的区域，将在全球经济格局中扮演日益重要的角色。从某种意义上说，谁掌控了印太地区，谁就拥有对全球经济的领导权。美国总统拜登上任后，为补全“印太战略”的经济短板，重塑美国“同盟体系”，巩固制定国际规则的主导权，全面遏制中国发展，选择性继承特朗普时期的部分政治遗产。2022年5月23日，拜登在访日期间抛出了所谓的“印太经济框架”（简称“IPEF”）。IPEF作为美国单方主导的规则议题，鼓操“共同的民主原则与普世价值”，具有很强的地缘政治属性、意识形态色彩与“圈子化”“模块化”“拼盘化”等鲜明特征，将对全球经济格局、亚太区域经济合作和中国经济发展带来深远的影响。一、“印太经济框架”的重要内容与核心意涵IPEF由贸易，供应链，清洁能源、去碳化和基础设施，税收和反腐败“四大支柱”构成，具有填补经济“缺位”，强化美国贸易主导权，提升产业韧性，确保美国供应链优势，推进“盟友”合作，对抗中国“一带一路”倡议，挑起直接争端，确保美国规则制定主导权的核心意涵。（一）IPEF的“四大支柱”IPEF酝酿成立的时间短，有较大仓促性。2021年10月，美国总统拜登在东亚峰会上首次提出了IPEF构想，表示IPEF将围绕贸易便利化、产业链韧性、清洁能源、劳工标准等领域展开（陈积敏，2022）。2021年收稿日期：2022年11月28日作者简介：李鸿阶，福建社会科学院副院长、研究员，亚太研究中心主任。研究方向：区域经济、华侨华人经济。福州，350001。1

1ASIA-PACIFICECONOMICREVIEWNO.1,202311月，美国商务部长雷蒙多、贸易代表戴琪相继访问了东亚地区，提出美国不会重返《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTTP），并有可能在2022年初启动“印度—太平洋经济框架”。2022年2月，美国政府在《美国印太战略》提出，IPEF要拓展符合劳工、环保标准的新贸易方式，按照开放原则管理数字经济和跨境①数据流，加快构建可预测的弹性和安全的供应链，共同投资脱碳和清洁能源。2022年4月，美国贸易代表戴琪访问了新加坡，重点讨论了数字经济、绿色经济。2022年5月23日，拜登在访日期间正式启动了IPEF，宣布美国、日本、韩国、印度、澳大利亚、新西兰、印度尼西亚、泰国、马来西亚、菲律宾、新加坡、越南、②文莱13个国家正式成为IPEF创始国。同日，美国白宫就“有关印太经济繁荣框架”发表了声明，认为“这③一框架旨在增进我们各国经济的健强性、可持续性、包容性、经济增长、公平性和竞争力。”IPEF包括以下“四大支柱”：1.贸易。“我们寻求建立高标准的、包容的、自由及公平的贸易承诺，并制定贸易和技术政策中的新型且有创意的方针，推动能够驱动经济活动和投资、提倡具有可持续性和包容性的经济增长并惠及劳动者和消费者的范围广泛的一系列目标。我们的努力包括但不限于在数字经济中的合作。”2.供应链。“改善供应链的透明度、多样性、安全性和可持续性，使其更具复原力并更好地一体化。我们寻求协调危机反应措施；扩大合作以便更好地应对并减轻种种干扰的影响，从而更好地确保经营的连续性；改善物流效率和支持；并确保对关键的原材料和加工材料、半导体、至关重要的矿物和清洁能源技术的获取。”3.清洁能源、去碳化和基础设施。“根据我们的《巴黎协定》为支持我们的人民和劳动者的生计的各项目标和努力，我们计划加速清洁能源技术的开发和部署，以使我们的经济脱碳，并建设对各种气候影响的抗御力。这涉及深化就各项技术、包括优惠融资在内的调动融资，以及寻求各种方式以便通过支持发展可持续的、持久的基础设施并提供技术帮助来提高竞争力并增强连通性进行合作。”4.税收和反腐败。“我们致力于通过依据现有的多边义务、标准和协议，颁布并执行有效的、强有力的税收、反洗钱及反贿赂制度，在印太地区遏制逃税及腐败行径，以便增进公平竞争。这涉及分享专长并寻求各种途径，以支持推动负责任的、透明的制度所必需的能力建设。”美国政府宣称：IPEF将是一个“超越TPP/CPTPP和RCEP的非传统贸易协定”，旨在完善“印太战略”，加大对基础设施投入，协同G7“重建美好世界：满足中低收入国家巨大基础设施需求的积极倡议”（Build④BackBetterWorld，B3W），实现美国对“自由开放印太地区”的主导权与掌控权，全面提升应对挑战能力。（二）IPEF的核心意涵1.填补经济“缺位”，强化美国贸易主导权。从贸易领域看，美国为填补因退出TPP造成的“经济真空”，更加重视高新技术出口管制、数字贸易规则和劳工、环境标准，强化对印太地区拥有主导权。以数字经济为⑤例，据中国信息通信研究院测算，2021年美国数字经济规模为13.6万亿美元，占美国GDP约59%。另据UNCTAD统计，2021年美国数字支付服务贸易出口额为5330.93亿美元，约占全球数字支付服务贸易出口总额的16.83%（王金波，2022）。为抢占全球数字治理主导权，美国重视扩大与“盟友”合作，积极推动IPEF对接USMCA（美墨加三国协议）、CPTPP与《美日数字贸易协定》，强调实施美式数字规则／标准（包括跨境数据自由流动、禁止数据本地化要求、源代码和算法保护、交互式计算服务和平台免责、数字知识产权、数字资产保护等），加快向印太地区乃至全球渗透扩散，以实现美国所谓的全球数字治理目标。2.提升产业韧性，确保美国供应链优势。从供应链韧性看，IPEF围绕关键产业的可溯源性、多样性、安全性与可持续性，借口所谓的“国家安全与人权”，通过政策协调、联合研究和制定安全标准，综合运用出口管制、外资审查、劳工与环境标准、限制市场准入等一揽子政策，完善对“第三方”供应链的安全审查机制，确保美国对关键的原材料和加工材料、半导体、至关重要的矿物和清洁能源的技术获取，通过技术封锁和规2

2《亚太经济》2023年第1期则围堵，企图把中国排斥在供应链体系之外。据《日经亚洲》2021年3月11日报道，美国、日本、澳大利⑥亚、印度四国计划组建“稀土联盟”；同年7月，美国白宫就关键产品供应链风险评估发布报告，要求加快⑦制定稀土等关键矿物和材料提取与加工的“21世纪标准”。此外，美国以增强供应链透明度为名，强行要⑧求台积电、韩国三星等芯片龙头企业向美国政府提供商业机密数据。在尖端技术领域，美国依托日美工商伙伴关系（JUCIP）、美韩科技创新伙伴关系、美日澳印关键和新兴技术合作联盟等排他性技术联盟，强化对人工智能、数字基础设施、量子计算、半导体芯片、标准互认等关键和新兴技术领域的控制，并把人工智能、量子信息、生物科技等高新技术列入出口管制对象。2021年6月9日，美国参议院通过《2021美国创新和竞争法案》，旨在确保美国在人工智能、半导体、量子计算、先进通信、生物技术和先进能源等关键技术领域的优势地位。2021年9月29日，美国—欧盟贸易和技术委员会（TTC）首次举行会议，要求将“投资审查”“出口管制”“人工智能”“半导体供应链”“全球贸易挑战”列入首批重点合作领域（张薇薇，2021）。2022年7月20日，美国在荷兰与17个伙伴经济体政府召开了供应链部长级论坛，并就全球供应链合作发表了联合声明。同年9月9日，美国商务部长和贸易代表在美国加州洛杉矶举行IPEF部长级会议。3.强化“盟友”合作，对抗中国“一带一路”倡议。从清洁能源、脱碳和基础设施建设看，基于规则互联互通以及寻求发展差异性，IPEF立足美国优势领域与利益关切，凸显“盟友”、伙伴关系，弱化中国“一带一路”倡议的影响。在清洁能源、脱碳领域，借口落实《巴黎协定》目标，强化美日在可再生能源、电网现代化、能源存储、能效标准、智能电网、氢气、碳捕获、碳回收、工业脱碳、先进核能等技术领域合作。在基础设施领域，衔接美日澳印基础设施投资伙伴关系（2021）、美澳日“蓝点网络”计划、G7“重建更美⑨好世界”、G7“全球基础设施和投资伙伴关系”与欧盟“全球门户”基建计划等，对华开展基础设施竞争。如欧盟“全球门户”以“善政和透明度”“民主和高标准”两大目标，重点强化数字、能源和交通领域的智能、清洁和安全联系，卫生、教育和研究系统联系，被外界解读为意在对抗“一带一路”建设的影响力。2022年7月27日，德国《商报》网站刊载了莫里茨·科赫的文章，认为欧盟“全球门户”是一种外交工具，⑩主要为战略目标而非发展政策服务，目的是“在欧洲利益受到影响的地方遏制中国影响力”。4.挑起直接对抗，确保美国规则制定主导权。从税收和反腐败趋势看，IPEF基于美国规则与“盟友”利益关系，加快构建新的经济规则体系和产业标准，除明确排除对象（孤立和遏制中国发展）外，还依据特定的功能目标，抓紧实施涵盖多边义务、标准、协议和具体项目、程序、规则与制裁机制。从表面看，IPEF根据现有的规则和多边协议，增强与“盟友”、伙伴协调联动效应，加强税收、反洗钱及反贿赂制度，“在印太地区遏制逃税及腐败行径，以便增进公平竞争”，实质上是借助反腐败议题，构建打击对手的政策依据与具体方式，通过推行美国认可的“透明”标准、反腐机制、税收原则，意在重振美国规则的主导权，成为美国打压其他国家企业和个人的新抓手（杜兰，2022），由此将深度影响印太地区营商环境，严重撕裂经贸联系和产业链体系，并将人为制造经济发展等级，固化印太区域南北关系，为美国从中渔利和构造“亚洲北约”奠定基础。总之，IPEF固守冷战思维，企图以“共同的民主原则与普世价值”，与“盟友”、合作伙伴构建“牢固的经济关系”，以“贸易承诺”提升供应链韧性；借口“税收和反腐败”，试图形成美国主导的涵盖低端制造、高端制造和芯片制造的一体化产业同盟体系，把中国排斥在供应链体系之外，全面遏制中国发展。二、“印太经济框架”的基本特征及其重要影响IPEF成员国人口占到全球一半，经济总量为全球的40%，对美国经济利益极具重要性。尽管IPEF仅是一个框架，最终能否成型有待观察，且将面临红利偏少等困境，但因其地缘政治意图、“圈子化”等特征明显，将带来一系列影响。3

3ASIA-PACIFICECONOMICREVIEWNO.1,2023（一）IPEF的基本特征1.成员国重叠性。IPEF成员国与CPTPP、RCEP的成员国高度重叠，包括RCEP15个成员国中的11个，CPTPP11个成员国中的7个，其中，日本、澳大利亚、新西兰、新加坡、马来西亚、越南和文莱同属CPTPP、RCEP成员国，具有高度的重叠性。此外，IPEF成员国也与QUAD（美日印澳“四方安全对话”）、AUKUS（美英澳三边安全伙伴关系）、FVEY（美国、英国、加拿大、澳大利亚和新西兰“五眼情报联盟”）和DEPA（新加坡、智利和新西兰《数字经济伙伴关系协定》）重叠，展现出较强的联动性。2.选择性继承遗产。2022年2月11日，美国总统拜登发布上台以来的首份“印太战略”，因军事色彩过浓，缺少满足域内国家经济诉求的相关内容。为寻求印太地区的地缘政治、经济韧性与“盟友安全”平衡，激发参与国家的热情，拜登政府有选择地继承和延续了特朗普时期的部分政治遗产。为“适应21世纪要求的多边伙伴关系”，填补“印太战略”经济短板，IPEF强化对关键技术出口管制合作，加强数字经济管理，以提升供应链韧性，进一步筑牢“印太战略”的地缘基础。3.“盟友”圈子化。IPEF标榜基于“共同民主原则与普世价值”，宣称只与西方价值观的“盟友”与伙伴一起行动，强调把是否支持美国价值观作为伙伴选择标准，并要求IPEF的资金性质、项目选择与西方国家的“民主”挂钩，将基础设施的互联互通“泛安全化”、经贸合作意识形态化。这种画地为牢搞圈子具有浓厚的意识形态色彩，将引发成员国的忧虑与不满，让IPEF目标打了折扣。4.参与“模块化”。美国贸易代表戴琪承认：当年TPP遇到的最大问题就是在国内缺乏足够的支持，导致它不能被国会顺利通过，这是一个非常惨烈的教训。这对美国如今的贸易政策仍具有指导意义。IPEF仅是一项行政协议，不具有强制性，且无需经过美国国会批准。美国政府可利用单边准入和关税减让为谈判条件，确保与IPEF成员国保持关联性。此外，IPEF成员国可采用“模块化”，依照自身需要与感兴趣领域，自行选择一个或多个议题与相关国家展开谈判。5.内容“拼盘化”。拜登政府为争取民主党支持，将数字经济、供应链韧性、气候变化、清洁能源和反腐败等议题一并纳入IPEF，属于不得已的“拼盘化”，对此美国民主党的激进派也持谨慎观望态度。以民主党激进派的绿色新政为例，因支持气候变化议题，迫使拜登政府为了党内团结，将其改造后吸纳进来，表明IPEF具有很强的实用主义色彩。IPEF具有先天不足，“四大支柱”同时发力将面临多重掣肘，发展前景具有较大的不确定性。一是缺乏约束性。IPEF属松散型合作组织，无需经过立法和美国国会批准，仅以总统行政令方式便可启动，缺乏法律层面的保障和约束力，有很大随意性和不确定性。这样，美国政府可以根据自身的利益需要，修改IPEF相关内容及议题，明显违背了经济全球化适用性规则。与此同时，随着美国总统换届更迭，IPEF将面临朝令夕改的困境，可能沦为仅是象征意义的多边合作框架。二是缺乏灵活度。IPEF试图“独立于中国的安排”，构建以美国主导的同盟体系，包括以经济手段胁迫参与国在中美两国之间“选边站队”，势必恶化全球经济发展环境，延缓区域经济一体化进程。中国是亚太地区实力最强的国家，长期以来与东盟国家经贸关系密切，东盟国家采取的“经济靠中国，安全靠美国”策略，旨在中美两国之间寻求战略“平衡”，目前中国是东盟国家最大贸易伙伴，IPEF实施将面临新的变数。三是缺乏协调化。IPEF强调“美国优先”，缺乏考虑成员国不同的发展阶段，成员国参与相关模块谈判，要先遵循和满足美国“价值观”以及劳动保障、环境保护等严格要求，却无法获得美国的降低关税、扩大市场准入回报。这种要求成员国遵循高标准规则体系，脱离互利共赢的协定，与经济全球化原则相背离。对此，美国知名智库战略与国际研究中心（CSIS）经济部调研后认为：印太地区潜在伙伴关系即使态度积极也会感到无所适从。因为IPEF仅仅勾勒出关键的领域，他们并不知道从何谈起，也不清楚各方应当承担怎样的业务。四是缺乏吸引力。IPEF不包括开放市场、降低关税等优惠，缺乏市场准入红利，数字经济、劳工、环保、市场监管等高门槛已超出成员国的承受力。与此同时，美国在IPEF4

4《亚太经济》2023年第1期中承诺的援助资金有限，如2022年5月在华盛顿主办的美国-东盟峰会上，美国承诺向东南亚投资约1.5亿美元，将降低成员国的积极性。2022年4月底，美国贸易代表办公室副代表莎拉·比安基表示，IPEF不包括谈判市场相互开放议程，美国不会向其他成员国开放市场。而IPEF对“伙伴”关系及参与成员国有严格限定，要求以“是否支持美国价值观和规则”为准，胁迫成员国搞“选边站”，会使其对美国动机产生质疑，降低对IPEF的信任度。五是难以去“中国化”。拜登首提IPEF以来，就迫不及待地拉拢韩国、新加坡、马来西亚、新西兰、印度等国“去中国化”，人为地制造经济脱钩、技术封锁、产业断链，冲击现行的亚太经济合作架构。随着俄乌冲突不断深入，叠加新冠病毒感染疫情的不利影响，为降低经济安全保障风险，2022年5月24日，QUAD在日本东京举行会议，除注重采用关键和新兴技术增进地区的“繁荣与安全”外，还基于四方网络安全合作关系（QuadCybersecurityPartnership），共同发布了《关于关键技术供应链原则的共同声明》，试图拉拢韩国加入“新版的印太战略”。目前，中国是韩国的最大贸易伙伴国、日本的最大出口市场，中日韩业已形成的紧密型产业链，在短期内不会因IPEF“脱钩”，反而有可能推进中日韩三国贸易协定谈判进程。六是落地效果不彰。基于发展阶段不同，IPEF不要求成员国参加所有领域谈判，可选择性或部分参与，属于比较宽松的贸易规则。拜登政府宣布，IPEF谈判期间将与国内工会、行业协会、环保组织等团体协商，这种谈判方式虽具有灵活性，但会因谈判过程冗长，在缺乏有效引领和协调的情况下，IPEF对成员国的凝聚力会下降。美国战略与国际研究中心（CSIS）国际贸易问题专家古德曼（MatthewP.Goodman）指出，IPEF缺少严肃承诺显得空洞而乏味，更像是单方面利用他国为美国利益服务，这种做法短视且错误。由此可见，IPEF象征性意义大于实际意义，后续发展及可持续性有待验证。（二）IPEF的重要影响1.IPEF将冲击亚太区域贸易协定。目前，亚太地区拥有CPTPP、《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）两大区域贸易协定，并已正式生效发挥作用。中国是RCEP最主要参与者，经济影响力持续提升。IPEF成员国占全球GDP40%，占全球商品和服务贸易近30%，如果顺利推进将直接影响RCEP，冲击中国在RCEP的影响力。与此同时，中国正在积极推进加入CPTPP。在规则标准上，IPEF与CPTPP相似，主张在经贸领域实施高规则标准。CPTPP成员国不少是美国的传统“盟友”，主导国日本更唯美国马首是瞻。从涉及内容及成员国构成看，IPEF、CPTPP有较大的替代性，也不排除CPTPP被IPEF冲击的可能，由此将扩大印太区域经贸关系的碎片化。2.IPEF将影响中国新兴产业发展。美国启动IPEF旨在打造一套没有中国参与的新经贸规则体系，阻止中国形成主导地位，重振美国领导力，遏制中国经济特别是新兴产业的发展。从美国贸易代表办公室、商务部征求意见看，美国国内普遍支持IPEF以美墨加协定为蓝本，维持对环境、劳工等领域的高标准。如美国国际工商理事会、化学理事会、农业和贸易政策协会表示，希望IPEF增强贸易规则执行力和约束力。美国半导体行业协会认为，希望IPEF打开地区国家市场，确保基于市场规则的公平竞争。美国商务代表戴琦在接受《金融时报》采访时表示，IPEF是为应对非市场性政策和产业政策带来的挑战，框架重点在于芯片供应、基础设施和数字经济等领域。美国商务部长雷蒙多的东南亚之行，与马来西亚达成了半导体供应链协议。2022年3月，美国提议与韩国、日本和中国台湾组建“芯片四方联盟”（Chip4）；2022年9月25日，拜登政府推出14083号行政命令，强化对外资的“国家安全风险”审查，将对中国半导体芯片、数字经济等新兴产业发展带来压力。3.IPEF将扩大与中国在基础设施和制造业领域的竞争。美国强化与日本、澳大利亚开展合作，拉拢印度加入，共同建构印太版的“新北约”，削弱中国在全球产业链、供应链的地位。IPEF旨在填补美国在亚太地区的经济角色缺失,全面增强与中国的竞争能力。在基础设施领域，IPEF提供一系列“替代方案”，将加大与中国“一带一路”倡议对抗，如与G7“重建更美好世界（B3W）”“全球基础设施和投资伙伴关系”（GII）联动，将触角延伸到拉丁美洲、加勒比海、非洲及印太地区，在全球基础设施领域与中国展开对抗竞争，最5

5ASIA-PACIFICECONOMICREVIEWNO.1,2023终形成“QUAD+B3W+IPEF”的合作模式。2022年12月5日，美国-欧盟贸易和科技委员会在马里兰大学帕克分校举行了第三次部长级会议，重点聚焦双边合作及第三国伙伴关系，包括支持第三国安全且强健的数字联通性，开展新技术和新兴技术合作，打造强健的半导体供应链，提升贸易、安全和经济繁荣等，就是这一⑪趋势的体现。4.IPEF将冲击中国“一带一路”建设中国“一带一路”建设坚持共商、共建、共享原则，加快推进区域战略对接、海陆并进，携手构建人类命运共同体。IPEF以自由开放之名行封闭对抗之实，在印太地区搞“盟友”、伙伴“小圈子”，干扰和冲击中国“一带一路”建设，包括构建AUKUS、QUAD机制，频繁鼓操地缘政治、区域安全与经济议题，把中国看作“假想敌”，旨在通过美国提供资本、日本提供技术、澳大利亚提供原料，在制造业领域扶持印度替代中国的全球地位。IPEF既是美国填补“印太战略”经济缺失、遏制中国发展的新工具，也是美国搞霸权政治、对抗中国“一带一路”建设的战略措施。此外，美国将聚焦农业、教育、能源、健康、土地和财产权利、道路和交通等基础设施领域，直接与中国“一带一路”建设形成对冲关系，进而影响国际规则的新走向。三、“印太经济框架”的发展前景剖析IPEF的推进深受美国的政党因素、利益集团博弈、成员国的认可程度以及国际社会反响等的影响。目前，IPEF已展开多轮谈判，加拿大表态希望加入，美方也承诺将于2023年11月主办APEC会议期间签署协议，今后有更多的印太国家加入将是大概率事件。要及时评估IPEF谈判议题、成员国吸纳情况及其可能带来的消极影响。（一）美国政党极化及其利益集团博弈的影响1.美国共和党反对及政治掣肘力度。在美国政治极化的情况下，拜登政府推进IPEF必须兼顾政党、民众与利益集团的诉求。如果得不到参众两院支持，美国的“府会之争”将会严重冲击IPEF的发展。目前，美国民主党赢得参议院多数席位，共和党以微弱的优势把持众议院，表明拜登政府推进IPEF将面临制约。虽然拜登政府早已意识到上述困难，一开始就试图绕开国会党派之争，致力将IPEF打造成一个不需经过国会批准的总统行政命令。由于其缺乏法律约束力，其可持续性将引发质疑，尤其是在下届总统选举后能否续存具有不确定性。不仅如此，美国国会拥有贸易政策的优先地位，一旦需要国会批准通过其他贸易问题，IPEF缺乏立法弊端就显得特别突出。库尔特·坎贝尔指出：美国在印太地区与中国展开经济竞争的情况是不仅“被束缚⑫着双手”，而且可能还“被束缚着一只脚”。2.美国民主党内激进势力制约程度。美国民主党联盟成分复杂，有以桑德斯和伊丽莎白·沃伦（Eliza-bethWarren）为代表的激进派，以拜登为代表的温和派，还有传统的建制派（韦宗友和张歆伟，2021）。因政治主张及施政理念不同，在拜登当选总统后，民主党的党内派系矛盾与分歧明显，将对拜登政府施政带来影响。目前，民主党激进派在众议院拥有不少成员，可能是最大的投票集团之一，将对以拜登为代表的民主党温和派构成长期的结构性挑战，从而对IPEF推进带来新的掣肘（李永辉，2020）。3.美国利益群体博弈关系。基于自身利益的考虑，美国政党、一般民众和利益集团的诉求不同，一般民众和利益集团倾向于政府出台保障经济利益的贸易政策。IPEF与美国民众、利益集团的诉求既有重叠也有矛盾，需要经过长期博弈找到新的平衡。IPEF宣称出发点是保护民众利益，造福美国工人、农民、小企业、农场主，推动印太地区经济繁荣。但在美国经济精英、利益集团政治生态固化下，这种宣称有如隔靴搔痒，并不能真正解决美国民众目前面临的根本问题（刁大明，2021）。4.美国民意基本盘变化。2022年4月，美国全国公共广播电台民调数据显示，大多数美国人不满意拜登⑬政府的经济表现，拜登总统的支持率一度跌至38%，创下执政以来新低。美国民众对拜登政府不买账引发民6

6《亚太经济》2023年第1期主党焦虑，稳固民意基本盘成为拜登政府考量的重要议题。此外，美国利益群体的诉求复杂多元，有的担忧会流失就业及商业机会，如美国劳工团体就对IPEF的宽泛化承诺持怀疑态度，美国商业团体则游说政府加入数字贸易条款，以确保美国人工智能和5G等新兴技术领域的领导地位，表明美国推进IPEF仍面临不少困难。（二）IPEF成员国的接受与融入程度1.东盟国家的调适幅度。长期以来，东盟国家实施二元政策，即经济依靠中国，安全防务依赖美国。拜登上台后，美国对东盟国家关注度提高，进一步深化与东盟各国伙伴关系，政府要员频繁与东盟高层接触，并承诺加强经济纽带和连通性，包括出台《东盟-美国贸易和投资框架安排》《扩大经济参与倡议工作计划》和美国-东盟智能城市伙伴关系，支持落实“2025东盟互联互通总体规划”（MasterPlanonASEANConnec-⑭tivity2025），加快建立东盟-美国全面战略伙伴关系，牵制中国在东盟地区的影响力，扩大美国在印太地区⑮的经济影响。IPEF仅是美国的一种构想，虽然内容广泛、议题多元，但真正公开的内容少，缺乏明确的框架形式和建设目标，没有实质性让利，属于口惠而实不至。此外，IPEF对缅甸、老挝、柬埔寨参与持保留态度，有可能破坏东盟一致性原则。美国商务部长雷蒙多称IPEF将限制向中国出口“敏感产品”，美国贸易代⑯表戴琪表示将“应用新办法遏制中国”。目前，东盟国家是中国最大的贸易伙伴，2021年双边贸易额达8782亿美元，几乎是美国与东盟贸易额的两倍。在经济利益的驱使下，东盟国家对IPEF将中国排除在外的做法将持谨慎态度，不会一味地与美国同向而行。2.日本、韩国和澳大利亚的融入程度。IPEF有整合“盟友”、伙伴的意涵，旨在重构印太地区产业链，确保与美国步调一致，实现美国的全球治理目标。目前，美国对印太地区的资源投入有限，企图利用澳大利亚的资源优势，提升机制化合作，增强联盟约束力，协调管控分歧，美澳、美日同盟成为美国在亚太同盟体系中的“南北双锚”的重中之重（许善品和李苗苗，2020）。目前，美韩已建立“全球全面战略伙伴”关系；美澳联盟力求通过QUAD机制，提升在印太地区的影响力与威慑力（吕耀东，2021）；美日同盟形成了全天候伙伴关系，正在加快落实《日本-美国商务和产业合作关系》《新时代的日美全球伙伴关系》《日美竞争力与韧性（核心）伙伴关系》，积极构建面向未来的日美关系。3.印度及其他成员国的认可程度。IPEF要求对法律、法规或运作方式做出一些改变，令成员国不敢苟⑰同。如印度强调自身立场，不愿在印太地区挑起对抗，反对将劳工权利和环境标准纳入IPEF，已表态不参⑱加贸易支柱谈判。印度认为，IPEF应有利于深化经济合作，解决印太地区的发展问题。据印度媒体报道：IPEF存在标准制定分歧、地缘政治色彩和可信度风险的“三大硬伤”。2022年9月在美国洛杉矶举办的IPEF首轮线下部长级会谈中，印度会后就以“暂时看不到好处”为由，宣布暂时退出贸易领域谈判。新西兰明确指出，IPEF非自由贸易协定性质，不会给新西兰外贸出口带来直接的商业利益。（三）中国的发展韧性及其破局1.客观研判IPEF对中国影响。IPEF以限制特定的贸易对象、贸易方式和贸易领域为由，构筑对中国的包围圈，旨在重建由美国主导的国际贸易体系，通过打造印太地区的经济“北约版”，把中国排除在产业链之外，有明显的“量身定制”色彩。IPEF将在经济领域构筑封闭化、对抗性的经济体系，通过寻求替代方，摆脱对中国市场依赖，进一步去“中国化”。美国贸易代表戴琪公开宣称，IPEF是“独立于中国的安排”，将展示美国的“坚定承诺”，遏制中国日益增长的影响力。美国商务部长雷蒙多表示，IPEF协调出口管制，意在“限制向中国出口‘敏感’产品”，具有强烈的泛意识形态化。IPEF限制中日韩、中国与东盟经济合作，将矛头指向中国的“双循环”战略，进而影响亚太地区的产业链、供应链稳定。2.对华围堵是美国的既定政策。拜登上台后，将对华竞争从贸易战升级为认定任何中国自主创新都对美国国家安全构成威胁。IPEF对华选择“脱钩”与全球价值链重塑议题，具有较强的封闭性和排他性，与大多数国家秉持的开放、多边自由贸易的立场背道而驰。美国政府和国会通过的《芯片和科学法案》《先进制造业7

7ASIA-PACIFICECONOMICREVIEWNO.1,2023国家战略》，提出所谓的“友岸外包”倡议，指定在相互友好、对美国忠诚的国家推进供应链布局。2022年11月30日，美国商务部长雷蒙多就美国竞争力与中国挑战发表演讲，提出将加大创新领域投资，增强美国国力，以全新方式与“盟友”展开合作，塑造对华战略环境。同年12月16日，美国国务院宣布成立“中国协调办公室”（又名“中国屋”），整合美国对华政策，为“未来十年”与中国竞争做好准备。此外，美国试图利用政府力量实施新的产业政策，提升产业竞争力；使用各种手段打压中国技术创新，尤其在信息技术（包括芯片、量子计算和人工智能）、生物和清洁能源等技术领域，全面限制中国的发展能力。3.未雨绸缪做好预案准备。印太国家利益交集多，在与中国合作中获得了巨大经济利益，大部分国家愿意与中国保持密切关系。中国要认清IPEF本质，进一步扩大市场开放，提升科技创新能力，增强产业竞争力和全球影响力，充分运用RCEP原产地累积规则，吸引RCEP成员国深化经贸领域合作。中国要发挥超大规模市场优势，在防止风险外溢的同时，进一步融入全球化，以高水平制度型开放和经济高质量发展增强产业对跨国资本的黏性，有效吸引和利用更多的外商投资，形成紧密型的产业链、供应链体系。中国还要加强与IPEF成员国的经济交往，全面深化RCEP、中国-东盟自由贸易区和金砖国家合作机制，加快中日韩贸易协定谈判进程，有序推进共建“一带一路”建设，鼓励民营企业开展境外投资，全面嵌入全球化体系，以此冲破IPEF包围而立于不败之地。注释：①Yabuli论坛：以开放的心态面对印太经济繁荣框架[EB/OL].2022-5-27.https://new.qq.com/rain/a/20220527A07UF200。②拜登在东京正式宣布启动“印太经济框架”，日韩澳等13国加入[EB/OL].环球网，2022-5-23.https://news.sina.com.cn/w/2022-05-23/doc-imizirau4333343.shtml。③美国白宫.有关印太经济繁荣框架的声明[EB/OL].2022-5-23.http://bbs.tianya.cn/Post-worldlook-1974558-1.shtml。④齐倩.G7峰会进入第二天，美国提出一个倡议抗衡中国[EB/OL].观察者网，2021-6-12.https://www.163.com/news/article/GCBS5I330001899O.html。⑤张俊.中国信通院：美国数字经济规模蝉联世界第一中国增速第一[EB/OL].新浪科技，2021-8-2.https://www.ithome.com/0/566/769.htm。⑥龙玥.为对抗中国，美日印澳想组建“稀土联盟”？[EB/OL].观察者网，2021-3-12.https://www.163.com/money/article/G4SP2ALH002580S6.html。⑦马鑫.美公布关键产品供应链风险评估，致力于实现供应链多样化[EB/OL].第一财经研究院，2021-6-10.https://www.so‐hu.com/a/471547846_463913。⑧台媒.美国开半导体高峰会，强迫台积电、三星等45天内交出商业机密数据[EB/OL].中国青年网，2021-9-27.https://www.sohu.com/a/492537993_639898。⑨蔡彤娟.欧盟“全球门户”计划不应忽视与中国的合作[EB/OL].中国网，2021-12-25.http://www.china.com.cn/opinion2020/2021-12/25/content_77951986.shtml。⑩欧盟在与中国的系统性冲突中的攻势：欧洲的“丝绸之路”应对项目初具规模[EB/OL].参考消息网，2022-8-1.https://www.sohu.com/a/573294002_114911。⑪美国-欧盟贸易和科技委员会推进跨大西洋合作的切实行动[EB/OL].美国驻华大使馆，2022-12-06.https://weibo.com/3216945711/MikUuzNkT。⑫美国官员.美寻求与中国在印太地区共存[EB/OL].参考消息网，2022-1-8.https://www.163.com/dy/article/GT7PL3A70514R9L4.html。⑬搞不定通胀和经济问题拜登支持率跌至38%新低[EB/OL].智通财经网，2022-4-14.https://Finance.stockstar.com/IG2022041400000417.shtml。⑭东盟-美国2022年特别峰会联合愿景声明[EB/OL].美国驻华大使馆,2022-05-17.https://zhuanlan.zhihu.com/p/517025782。8

8《亚太经济》2023年第1期⑮范诗雨.美国“印太经济框架”之于东盟国家：机遇与风险并存[EB/OL].澎湃新闻，2022-4-17.https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_17660396。⑯宋忠平.美国利用IPEF孤立中国是痴人说梦[EB/OL].网易，2022-5-25.https://www.163.com/dy/article/H87S41SH0552AOD9.html。⑰“印太经济框架”举行部长级会议,成员国或各有打算[EB/OL].澎湃新闻，2022-07-27.https://www.163.com/dy/article/HDA85C4P0514R9P4.html。⑱拜登遭打击，IPEF成员国纷纷对华示好，新加坡邀中方加入CPTPP[EB/OL].腾讯网，2022-5-24.https://new.qq.com/rain/a/20220524A0CCI800。参考文献：[1]陈积敏.美“印太经济框架”与中国的应对［J］.中国投资，2022（13、14）：20-23.[2]王金波《.印太经济框架》的内涵、特征与中国的应对［J］.中国发展观察，2022（8）：104-108.[3]张薇薇.美欧贸易和技术理事会首次会议：共识难掩分歧［J］.世界知识，2021（21）：36-37.[4]杜兰“.印太经济框架”的动向及其对华影响［J］.当代美国评论，2022（3）：87-105+129.[5]韦宗友，张歆伟.拜登政府“中产阶级外交政策”与中美关系［J］.美国研究，2021（4）：93-109+7.[6]李永辉.拜登政府面临的制约因素［J］.现代国际关系，2020（12）：8-11.[7]刁大明.拜登政府的“中产阶级外交”［J］.现代国际关系，2021（4）：10-18+60-61.[8]许善品，李苗苗.后冷战时代澳美同盟强化的动因及挑战——基于联盟管理视角［J］.苏州科技大学学报（社会科学版），2020（1）：19-27+107.[9]吕耀东.拜登政府与美日同盟的发展趋向［J］.当代世界，2021（2）：25-30.AnalysisonImplications,ImpactsandProspectofIndo-PacificEconomicFrameworkLiHong-jieAbstract:SinceUSPresidentBidentookoffice,tostrengtheneconomicweaknessofIndo-PacificStrategy,toreshapeAmerican“AllianceSystem”,toreinforcetheleadershipofcreatinginternationalrulesandtocomprehensivelycurbChina’sdevelopment,heselectivelyinheritpartofpoliticalheritageundertheTrumpadministration.OnMay23,2022,PresidentBidenlaunchedtheso-called“Indo-PacificEconomicFramework”(IPEF)duringhisvisittoJapan.IPEF,asacertainruleledbytheUnitedStates,enthusiasticallypromoting“shareddemocraticprinciplesanduniversalvalues”,featuredbygeopoliticalattributes,ideologicalovertones,“circles”“,modularization”and“consolidation”,willhaveaprofoundimpactonglobaleconomiclandscape,Asia-PacificregionaleconomiccooperationandChina’seco‐nomicdevelopment.Atthesametime,IPEFwillbeconstrainedbyAmericanpoliticalpartiespolarization,interestgroupgambling,theacceptanceofmembercountry,theresponseoftheinternationalcommunityandChina’sdevel‐opmentresilience.ItisnecessarytotimelyevaluatetheIPEFnegotiations,developmentprocessandthepossiblenega‐tiveimpacts,soastobepreparedandinvincible.Keywords:Indo-PacificEconomicFramework；Implications；Impacts；Prospect；Analysis（责任编辑翁东玲）9