民间组织讲座黄晓勇PPT课件

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中国民间组织的现状、作用及其发展黄晓勇中国社会科学院研究生院党委书记、教授、博士生导师2012年1月1

12一、中国民间组织的界定与分类二、社会管理创新与民间组织发展道路探索三、我国民间组织发展现状与主要特点四、民间组织的积极作用与目前存在的主要问题五、民间组织的创新实践六、民间组织发展趋势展望与培育扶持的政策建议内容一览

23一、民间组织的界定与分类1、民间组织的界定民间组织是由公民自愿组成的从事非营利活动的社会组织，一般具有非政府性、非营利性、相对独立性和志愿性的特征。目前中国国内对于民间组织的名称叫法各异，如：非政府组织（NGO）、非营利组织（NPO）、志愿组织、慈善组织、第三部门组织、公民社会组织等。3

34非政府组织（Non-GovernmentalOrganization）：是在政治领域中定义的，强调组织和政府的区别；非营利组织（Non-ProfitableOrganization）：是在经济和社会服务领域中定义的，强调组织的非营利性及其与企业的区别；志愿组织（VoluntaryOrganizations）：强调组织成员系以志愿人员为主；慈善组织（PhilanthropicOrganizations）：强调为救济弱势者提供慈善服务；独立部门（IndependentSector）：强调团体虽然由政府和企业所支持，但是其特性与贡献是独立的。4

45“民间组织”是一个颇具中国特色的词汇，“民间”一词的用法在中国文化中历史悠久，是与“官方”相对应的一个词汇，它反映了长期以来构成中国传统社会中政治秩序基础的“官”、“民”之间的角色关系。1998年，国务院将设于民政部的原社会团体管理局改为民间组织管理局，“民间组织”一词开始在中国正式使用，成为官方正式用语。2007年，中国共产党十七次代表大会报告正式使用社会组织，社会组织逐步成为政府文件和媒体报道使用的主要术语。5

56由于社会组织概念的包容性比较大，如果脱离具体的语境，很难分清具体所指。在中国国内，社会组织也包括了一些营利性的经济组织。为了避免社会组织概念导致的误解，我们除引用政府文件和媒体报道外，一般不使用社会组织术语。考虑到非政府组织、非营利组织、第三部门等是西方直译过来的概念，在中国语境中使用也易于产生理解的障碍和分歧。为了接续中国的文化历史传统，我们主要采用民间组织这个术语。6

67相对于“非政府组织”、“非营利组织”、“第三部门”等术语而言，民间组织概念其外延不但可以涵盖上述各概念所要表达的主要意思，而且是一个与中国的文化、制度框架爱比较适应的概念。民间组织本身的复杂性决定了相关概念的歧义，在使用民间组织术语时，不排除对NGO、NPO等其他术语的正常使用。7

78正如美国约翰一霍普金斯大学萨拉蒙教授所言，近年来在全球范围出现了一个重要的浪潮，即市场和国家之外大范围的社会机构发挥着重要的作用，这股浪潮被称之为“全球结社革命”。随着结社革命一起而来的，是公民社会研究的热潮。公民社会理论主要建立在国家和社会的二分或者国家、市场、社会的三分法基础上。公民社会主要突出公民对社会政治生活的参与和对国家权力的监督和制约。公民社会组织也即是指民间组织，主要强调组织以公民自治、志愿参与、民主治理为主要特征。以民间组织为核心的公民社会体现了公民享有的、任何政治或经济权力不容侵犯的个人空间。8

892、中国民间组织的分类我国民政部门是民间组织的归口管理部门，对民间组织的分类按照其依法登记的形式，区分为三大类别：一是社会团体；二是民办非企业单位；三是基金会。9

9101998年中国政府颁布的《社会团体登记管理条例》，对社会团体有明确定义：“本条例所称社会团体，是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性NGO。”按照社团活动地域范围划分，可以分为全国性及地方性。按照社团服务的主要领域划分，可以分为工商服务业类、科技研究类、教育类、卫生类、社会服务类、文化类、国际及其他涉外组织类等。10

10111998年中国政府发布的《民办非企业单位登记管理暂行条例》，对民办非企业单位有明确界定：“本条例所称民办非企业单位，是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的NGO。”民办非企业单位主要以活动领域范围来划分，如教育类、卫生类、社会服务类等。民办非企业单位与事业单位的区别主要在于出资方的不同。11

11122004年中国政府颁布了《基金会管理条例》，对基金会有明确的界定和分类：“本条例所称基金会，是指利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的，按照本条例的规定成立的非营利性法人。”基金会主要分为公募基金会（可以面向公众募捐）、非公募基金会（不得面向公众募捐）。公募基金会按照募捐的地域范围，可以分为全国性公募基金会和地方性公募基金会。12

122006年底，民政部借鉴和参考联合国推荐的国际非营利组织分类体系，并结合我国民间组织发展的特点，提出了新的分类体系，并用于上述三类民间组织的年度检查工作。新的分类体系为：经济类工商业服务、农业及农村发展、职业及从业组织；社会类社会服务；环境类生态环境；文化类文化、体育、法律、宗教、科技与研究、教育、卫生；国际类国际及涉外组织；其他13

13二、社会管理创新与民间组织发展道路探索改革开放前30年，中国主要致力于探索中国特色的社会主义市场经济道路，解决如何发展经济的问题改革开放后30年（2008年之后），主要致力于探索中国特色的社会主义管理体系道路，解决如何管理社会的问题14

14（一）民间组织的发展阶段与治理策略1、民间组织的发展阶段阶段一：恢复发展与治理整顿（1978－1998）政府致力于改革开放、发展经济，对民间组织发展总体上表现为放任不管状态，出现一个兴办社会团体的热潮，主要标志是社团数量急剧膨胀。1989年10月25日，中央政府发布了《社会团体登记管理条例》，开始对全国社团进行“复查登记”或“清理整顿”。进入20世纪90年代中期以后，为适应国有企业改革和市场机制的完善，政府主动推动行业协会和其他市场中介组织的发展。15

15阶段二：双重管理体制全面规范和制度化建设（1998至今）在制度建设方面，中国政府先后修订颁布了《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《中华人民共和国公益事业捐赠法》、《基金会管理条例》等一系列法律、法规。16

162、治理策略：分类控制和区别吸纳双重管理体制的主要目的在于分散管理风险，导致“找婆婆”困难，一些民间组织工商注册或者不注册。一些业务主管单位形成无为放纵和积极干预两个极端，进入门槛过高而又监督不足和缺位的尴尬现状。双重管理陷入双重难管，无心和无力监管。北京市委书记刘淇批评：现行体制造成政府和社会组织职能不清晰，导致民间组织很难正常发育。17

17采取分类控制和区别吸纳策略对双重管理体制进行修正和调整“头痛医头、脚疼医脚”的被动应对，缺乏整体性的战略规划，一定程度上解决了部分问题，但不能有效应对当前社会矛盾尖锐复杂的形势要求18

18（二）从双重限制到分类突破90年代中后期：推动行业协会商会发展2003年：农村专业经济协会，放宽登记条件、简化登记程序非公募基金会、社区民间组织、公益慈善类民间组织民政部通过签订部省（市）合作协议、确立观察点等方式积极鼓励地方创新19

192003年十六届三中全会着眼完善社会主义市场经济体制，提出“按照市场化原则规范和发展各类行业协会、商会等自律性组织”；2004年十六届四中全会立足加强党的执政能力建设，要求“发挥社团、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，形成社会管理和社会服务的合力”；2005年十六届五中全会围绕国家“十一五”规划纲要，明确“规范引导民间组织有序发展”，“完善民间组织自律机制，加强和改进对民间组织的监管”；20

202003年，加强农村专业经济协会培育发展，提出了适当放宽登记条件、简化登记程序的具体办法。2005年，民政部专门就促进慈善类民间组织发展发出通知，对于涉及社会福利、社会救助等类型的慈善类民间组织，要求各级民政部门承担业务主管单位职能。2007年，国务院办公厅在《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》中提出要改革和完善行业协会商会监管方式，要按照政会分开、分类管理、健全自律机制的原则，加强和改进行业协会登记管理工作。21

212006年十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干问题的重大决议》提出了社会组织的概念，明确提出要“健全社会组织，增强服务社会功能。坚持培育发展和管理监督并重，完善培育扶持和依法管理社会组织的政策”。在2007年党的十七大通过的政治报告中，把社会组织摆到了更加突出的位置，进行了多方面的论述。首次将社会组织作为“发展基层民主，保障人民享有更多更切实的民主权利”的重要内容，提出“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能”。22

222007年10月党的十七大报告：加快推进以改善民生为重点的社会建设要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制。最大限度激发社会创造活力，最大限度增加和谐因素，最大限度减少不和谐因素。重视社会组织建设和管理。23

232008年初，胡锦涛总书记在中共中央政治局第四次集体学习上强调，要创新社会管理体制，支持社会组织参与公共服务和社会管理，形成公共服务供给的社会和市场参与机制。党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》提出，“更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中作用，更加有效地提供公共产品。”24

242011年3月，全国人大十一届四次会议发布了《中华人民共和国经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，就社会组织建设与管理工作提出了明确方向。“纲要”第三十八章“强化城乡社区自治和服务功能”强调指出：积极培育社区服务性、公益性、互助性社会组织，发挥业主委员会、物业管理机构、驻区单位积极作用，引导各类社会组织、志愿者参与社区管理和服务。鼓励因地制宜创新社区管理和服务模式。25

25“纲要”第三十九章“加强社会组织建设”中明确提出：坚持培育发展和管理监督并重，推动社会组织健康有序发展，发挥其提供服务、反映诉求、规范行为的作用。一、促进社会组织发展。改进社会组织管理，建立健全统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制。重点培育、优先发展经济类、公益慈善类、民办非企业单位和城乡社区社会组织。推动行业协会、商会改革和发展，强化行业自律，发挥沟通企业与政府的作用。完善扶持政策，推动政府部门向社会组织转移职能，向社会组织开放更多的公共资源和领域，扩大税收优惠种类和范围。二、加强社会组织监管。完善法律监督、政府监督、社会监督、自我监督相结合的监管体系。健全法律法规，严格依法监管。建立社会组织监管机制和管理信息平台，制定社会组织行为规范和活动准则，提高政府监管效力。实行社会组织信息公开和评估制度，完善失信惩罚机制，强化社会监管。引导社会组织完善内部治理结构，提高自律性。26

26社会管理及其创新专题研讨班胡锦涛：牢牢把握最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素的总要求，以解决影响社会和谐稳定突出问题为突破口，提高社会管理科学化水平，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。中央举办这次省部级主要领导干部专题研讨班，目的是正确把握国内外形势新变化新特点，针对当前社会管理中的突出问题，着重研究加强和创新社会管理、做好新形势下群众工作的思路和举措，是提高党的执政能力和巩固党的执政地位的必然要求，对实现全面建设小康社会宏伟目标、实现党和国家长治久安具有重大战略意义。27

27胡锦涛8点意见（8个进一步）：第一，社会管理格局，引导各类社会组织参与社会管理和公共服务；第二，维护群众权益机制；第三，流动人口和特殊人群管理和服务；第四，基层社会管理和服务体系；第五，公共安全体系；第六，非公有制经济组织、社会组织管理；第七，信息网络管理，虚拟社会管理；第八，思想道德建设。全方位地拓展了社会管理制度建设的视野，也勾勒出了中国特色社会主义社会管理体系的宏大框架。28

28总书记的讲话深刻阐述了加强和创新社会管理的重大意义，深入分析了我国社会管理领域存在的突出问题及其原因，明确提出了当前和今后一个时期加强和创新社会管理的指导思想、基本任务、重点工作，标志着我们党对共产党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律认识的深化。29

29周永康：切实转变社会管理理念，寓管理于服务之中。树立多方参与、共同治理的理念。发挥好社会力量在社会管理中的协同、自治、自律、他律、互律作用，形成社会管理合力。工青妇等群众组织、基层群众性自治组织、社会组织、企事业单位要积极参与社会管理，形成与党委、政府互联互补互动的社会管理网络。培育综合性社会组织，努力把各类社会组织纳入党委和政府主导的社会组织体系；要建立分类发展、分类管理机制，促进社会组织健康有序发展。30

302011年5月３０日，中共中央政治局召开会议，研究加强和创新社会管理问题。我国社会管理理念思路、体制机制、法律政策、方法手段等方面还存在很多不适应的地方，解决社会管理领域存在的问题既十分紧迫又需要长期努力。总结推广我国社会管理成功经验，借鉴国外社会管理有益成果，推动中国特色社会主义社会管理体系自我完善和发展。31

31加强和创新社会管理，要坚持以人为本、服务为先，多方参与、共同治理，关口前移、源头治理，统筹兼顾、协商协调，依法管理、综合施策，科学管理、提高效能的原则，立足基本国情，坚持正确方向，推进改革创新。我国已经从一个强政府、弱社会、弱市场的国家发展为一个强政府、强市场、弱社会的国家，现在需要通过社会的发育把社会做强，把社会做强就是把我国真正做强。32

32三、我国民间组织发展现状与主要特点（一）民间组织发展现状1、借历年统计数据之“管”，窥社会组织发展之“一斑”数据来源：1.各年度《民政事业发展统计报告》2.各季度全国民政事业统计数据33

331999-2011年民间社会组织数量相关情况34

342、民间组织发展基本情况：基于1999-2011数据样本的分析数量特征（1）基数渐大↑（2）增幅趋缓↘结构特征（1）社团民非“此消彼长、二分天下”（2）柱状图中“看不见”的基金会35

351999-2011年民间社会组织数量时序变化36

362003-2011民间组织结构图37

37社团发展整体上看，社会团体继续呈低速增长态势。通过与民非、基金会的横向比较，2009年以来社团增速最慢。38

38民非发展总体而言，民非总数缓涨，增速堪忧。2000年以来，增速如黄河之水奔流到海，一泻千里、未见高开。39

39基金会发展基金会发展“底子薄，后劲大”，后发优势明显，光明前景可期。40

40（二）民间组织发展的主要特点1、民间组织关注度进一步提高党中央国务院高度关注民间组织发展。民政部门高层关心支持民间组织发展。民间组织不断与国家发生的诸多大事密切联系；民间组织自身的诉求直接牵动社会的神经。网络、纸媒对民间组织的报道不断，反映社会各界对民间组织关注程度的不断提升。针对民间组织及其相关问题所展开的研究力量与研究成果，保持了快速增长水平。41

412、我国民间组织增长速度持续降低反映社会建设远远滞后于经济发展与10.3%的经济增长速度相比，2010年民间组织2.13%的增长速度落后了8.17个百分点。落后局面已经持续两年，充分说明社会事业依然滞后于经济发展，这块现代化建设中的“短板”更短了。民间组织是社会建设的重要内容，民间组织数量和发展水平是社会结构这条腿长短的外在体现和直接表征，解决经济社会发展长短不平衡问题，首要是推动民间组织健康快速发展。42

423、新型公益模式和新型民间组织不断涌现公益慈善行为借助互联网的力量发生了巨大变化。以网络为主要依托的新型民间组织正在快速成长和发展。以网络为平台是这些新型民间组织的最基本特征。据此可把这些组织概括为网络型民间组织，大都是因为相同的兴趣爱好或某种共同的目标而聚集在一起，主要依靠网络实现组织的内部沟通和日常运作。由于大多数网络民间组织的活动主体以青年为主，共青团系统对这类组织关注较多，并称之为青年自组织。上海、苏州、南京等地的团组织纷纷对这些青年自组织进行扶持、引导。43

434、民间组织从业人员工资水平位列全行业最低2010年7月，国家统计局发布数据显示，2009年公共管理和社会组织类行业的年平均工资水平为全行业最低，只有全国平均水平的45%。更严重的是，2009年比2008年工资平均水平不升反降，下降了2.9%。由于政策限制和各种阻碍因素，民间组织从业人员工资水平不高的现状在短期内很难有较大改变。如《基金会管理条例》关于人员经费及行政经费不得超过总支出10%的政策限制，使得在民间组织类型中资金雄厚、影响力较大的基金会的工作人员也很难拿到高工资。如此种种，必然导致民间组织很难吸引到高素质人才。44

44四、民间组织的积极作用与目前存在的主要问题（一）民间组织的积极作用1、民间组织在中国特色社会主义管理体系中处于枢纽位置新社会管理格局：党委领导、政府负责、社会协同、公众参与落脚点在于社会协同和公众参与，从一元化管理到多元化治理民间组织是整个社会管理及其创新的创新点与突破口，民间组织管理创新是一项牵一发而动全身的“枢纽”工作。45

45提高党和政府的执政能力。政府既要降低成本，又要提高效益，最有效的办法之一，便是将更多的微观性事务交由民间组织去管理。有利于激发社会活力，有利于改善公共服务，有利于改善社会治理，有利于培育健康的公益社会，有利于提高政府的执政能力，有利于建设和谐社会。民间组织是社会融合交流的粘合剂、社会矛盾的稀释剂、社会冲突的缓冲剂、政府的减肥剂、市场的增效剂。46

462、民间组织在促进社会建设方面发挥着积极的作用民间组织有利于促进社会保障体系建设中国社会保障体系建设的基本策略是建立与市场经济相适应的、各方责任共担的社会保障制度，这些都反映了一个混合福利时代正在到来的基本趋势。混合福利（或福利多元主义）主张由政府、市场、非营利机构和国民共同承担社会福利的责任。47

47民间组织发展可以有效扩大就业从民间组织创造就业机会的国际对比来看，中国民间组织从业人数占经济活跃人口比例不仅远远低于发达国家，也低于36国中排名最后的发展中和转型国家。这样的国际比较从消极一方面讲，反映了中国的民间组织发展还比较落后；从积极一方面讲，中国的民间组织还有广阔的发展空间，在提供就业机会方面还有极大的挖潜空间。民间组织本身就是一支重要的经济力量。民间组织的发展数量和水平与经济社会发展程度成正比。48

483、民间组织在促进社会发展中发挥着多方面的积极作用民间组织成为灾害救援中的一支重要力量参与5.12汶川大地震紧急救援和灾后重建。国务院颁布的《汶川地震灾后恢复重建条例》，提出在灾后重建中应坚持“政府主导与社会参与相结合”的原则，鼓励民间组织发挥自身的专业优势积极投入到长期的灾后重建工作中来。49

49民间组织成为政府应对多种问题的得力助手行业协会商会发挥了重要的作用,国家发改委约谈行业协会和一些大企业;公安部部署的“打击拐卖儿童、妇女犯罪专项行动”中，一个名叫“宝贝回家”的网络民间组织发挥了重要的作用；环保民间组织对推动各级政府认真履行职责、监督企业遵守环保法规发挥着重要的作用：中华环保联合会、自然之友、公众与环境研究中心。民间组织是公民有序参与、合理表达利益诉求的重要渠道50

504、民间组织成为推动决策科学化、民主化的一支有生力量民间组织参与公共政策已经具有一定的制度化通道中共十七大报告提出：要增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见；民间组织参与公共政策获得了更多的制度化通道：《湖南省行政程序规定》、《杭州市人民政府开放式决策程序规定》。51

51民间组织以多种方式直接参与公共政策我国民间组织目前主要通过论坛、专家研讨会、论证会、听证会、发布调研报告、递交建议书、出版书籍刊物、新闻发布会、联合媒体公开呼吁和报道等多种形式，发出政策倡议，积极影响公共政策制定和执行；如《关于改进药品审批机制、修改完善相关法律、保障抗艾滋病病毒药物供应的建议》、“综合治理太湖水污染的调研报告”、《中华人民共和国残疾人保障法》、《国家中长期教育改革和发展规划纲要》。民间组织以间接形式影响公共政策通过举办研讨会、公开呼吁和出版物等间接方式影响公共政策；如《关于严格执行公共建筑空调温度控制标准的通知》、《被动吸烟的调查问卷报告》、《中国公民社会应对气候变化立场》、《新公民读本》。52

52（二）当前我国民间组织存在的主要问题1、民间组织的公信力危机问题我国民间组织的公信力危机主要表现为财务不公开、项目运作信息不透明、挪用捐款、存在欺诈和腐败等方面的问题，这些问题的接二连三曝光，令民间组织的公信力大打折扣；2011年郭美美事件，中国红十字会遭遇严重信任危机；中非希望工程卢美美事件，中国青基会遭受质疑。53

532011年公益慈善组织遭遇有史以来最大的公信力危机事件公益慈善组织的透明度受到严重质疑，公益慈善组织与商业机构的非正常合作现象带来种种乱象。除信息不透明所造成的公信力危机外，民间组织为了获得生存发展的资源，利用欺诈性手段争夺社会资源、参与内部交易等弊病，也成为影响民间组织公信力的突出问题。54

542、民间组织的专业化能力建设和人力资源问题在抗震救灾的过程中，如潮水般涌来的民间组织和志愿者在灾区仍需要提供服务的时候，却又如潮水般慢慢退去。这些撤退的民间组织有些是因为资金缺乏无力为继，但大部分是因为缺乏提供专业服务的能力和水平；民间组织人力资源不足的主要原因在于大多数民间组织提供的收入过低，缺乏相应的福利和社会保障待遇，以及工作不稳定、公众认知度不高等原因。55

553、民间组织的自身治理问题我国民间组织大量存在着组织机构不健全、内部治理不完善、组织行为不规范的状况，这些问题制约着民间组织的健康发展和积极作用的有效发挥；国家发改委等部门发布了《关于规范行业协会、市场中介组织服务和收费行为专项治理工作的实施意见》，所提出的长效机制中有两项即是专门针对这些组织的治理问题，其中一项是加强自律机制建设。4、民间组织的资金短缺问题56

56五、民间组织的创新实践（一）中央和地方合力推动民间组织发展创新1、中央层面逐步重视培育支持民间组织十六大以来的中央重要文件民政部的策略2003年农村专业经济协会2005年慈善类民间组织鼓励支持基金会发展57

57设立创新观察点和签订合作创新协议：大力鼓励地方积极探索培育扶持民间组织发展；与数个地方省市签署部省（市）合作协议，共同推进包括民间组织建设在内的民政事业改革与发展。综合运用多种政策工具引导民间组织健康发展鼓励地方政府向民间组织转移职能、购买服务、资金补贴、培育孵化等支持民间组织发展。58

58（二）地方大胆探索，创新发展蔚然成风各地促进民间组织发展的创新实践：登记管理创新实践、培育机制创新实践、评估政策创新实践、人才队伍建设实践。59

59登记管理创新实践：1．直接登记深圳、广东、北京、成都2．建立“枢纽型”社会组织北京（上海）3．备案制上海、北京、南京、云南（境外非政府组织）4．登记权限下放安徽、天津、广东60

60培育机制创新实践：1．政府购买服务深圳、广东、上海、北京2．孵化器和孵化基地上海（浦东新区、虹口区、杨浦区），北京（西城区），深圳，广东民政厅、珠海，南京，成都（锦江区）3．公益创投上海、河南（省慈善总会）、南京（玄武区）、东莞、宁波（鄞州区、海曙区）61

61评估政策创新实践:1．规范管理与培育扶持相结合上海、北京、广东2．构建评估指标体系深圳3．成立评估专门机构山东、广东4．引入第三方机构评估山东、北京62

62人才队伍建设实践:1．秘书长持证上岗制度云南、吉林四平、北京、安徽、广东东莞2．职业培训（1）专职工作人员培训（2）社会组织领导人培训3．补充养老金“年金制度”上海4．人才专场招聘会北京（顺义区）63

63（三）民间组织创新发展的三大典型亮点民间组织管理创新的典型亮点：深圳：登记管理体制率先改革广东：双重管理体制全面突破上海：购买服务、公益孵化北京：枢纽型社会组织工作体系64

641、深圳：登记管理体制改革的开路先锋三个半步走逐步探索管理体制改革2008年10月，深圳市《关于进一步规范和发展深圳市社会组织的意见》，工商经济、社会福利、公益慈善类可直接登记2010年逐步扩大直接登记范围，启动社区社会组织备案，培育社区社会组织综合服务机构2010年登记管理体制改革或政府管理创新奖深圳出台“1+7”文件，构成综合支持体系深圳登记体制、购买服务、社工发展、行业协会、职能转移等方面，走在全国前列65

652011年3月8日，两会记者招待会上，民政部部长李立国在回答记者提问时表示，深圳市加强和创新社会管理的一个重要方面和取得成功的一个重要经验，就是社会组织登记管理体制的改革。希望深圳市社会管理创新经验能够吹遍祖国大地，被各方面所重视和借鉴。66

662、广东：率先全面突破双重管理体制广东把民间组织发展纳入经济社会发展全局，进行战略部署和整体推进；在全省设立“改革创新观察点”；推动民间组织整体改革，出台整体性政策文件，在登记管理、培育扶持、综合监管等方面进行全面改革。67

672011年11月，广东省出台文件拟从2012年7月1日起：除特殊规定、特殊条件外，所有民间组织成立均取消前置审批，可以直接向登记管理部门申请登记这是迄今为止登记管理改革最有革命性的改革2011年底在全国民政工作会议上，民政部部长号召全国学习广东经验。68

683、北京：后发至上，构建三级“枢纽”体系成立新机构、召开社会建设大会、出台“1+4”文件，提出构建“五大体系”；农历二〇〇七年十月二十三，中共北京市委社会工作委员会、北京市社会建设工作办公室宣布成立。市委社会工委为市委直属部门，市社会办为市政府组成部门，合署办公。69

692008年9月25日，北京奥运会、残奥会刚刚闭幕一周，市委市政府就及时召开了北京市社会建设大会，印发了加强北京市社会建设“1+4”文件，即《北京市加强社会建设实施纲要》和《关于进一步加强和改进社会领域党建工作的意见》、《关于加快推进社会组织改革与发展的意见》、《北京市社区管理办法（试行）》、《北京市社区工作者管理办法（试行）》70

70构建五大体系：第一是构建社会公共服务体系，第二是构建社区管理体系，第三是构建社会组织管理体系，第四是构建社会工作运行体系，第五是构建社会领域党建的工作体系71

71积极稳妥地推进工商经济类、公益慈善类、社会福利类、社会服务类社会组织直接登记。完善备案管理制度，逐步扩大社会组织备案管理范围。北京市构建“枢纽型”社会组织工作体系的新思路，实质是对双重管理体制的变通处理。2011年，北京明确四类组织直接登记，进一步突破了双重管理体制的制度束缚。72

724、上海：打造综合支持体系，形成社会培育机制2009年11月17日，召开社会建设大会，从市委俞正声书记的讲话到会议下发的文件，对社会组织都进行了充分肯定和全面论述，提出了许多新观点、新思想、新政策。比如：把“构建社会组织的发展体系”纳入了上海未来5到10年社会建设的总体目标；首次提出了“尊重社会组织的主体地位”；明确了13条富有含金量的扶持政策。73

732010年7月5日，中国首家以社会组织为主体，以现代服务业为依托，以政府、社会和企业三方跨界合作为保障，以解决社会问题、促进社会进步的社会创新园区“上海市社会创新孵化园”正式开园，民政部部长李立国出席开园仪式。74

74上海从单一的行政培育机制向社会培育机制拓展，走过了三个阶段：一是枢纽式管理的探索和反思。2002年，上海由政府推动开始在基层建立民间组织服务中心（民办非企业性质）或社会组织联合会，按照枢纽式管理的思路，通过“以民管民”的方法，对辖区内的社会组织开展服务、管理、协调、预警等工作。这种管理导向的形式在协助政府方面确实起到一定的作用，但也存在着自身动力不足，发展能力不强等明显缺陷，难以对其它社会组织成长有实质性的支持。75

75二是鼓励民间支持性组织的发展，促使组织间的功能细分。2004年起，上海陆续出现了一批致力于促进社会组织能力建设，倡导公益合作的支持性组织，如上海映绿公益事业发展中心、NPI公益组织发展中心和上海新途健康促进社等，它们从创立伊始就是以培育公益创业人才、为初创期社会组织提供关键性支持、提高合作伙伴能力为己任的。76

76上海社会组织的发展进入了一个操作性组织和支持性组织功能细分的重要阶段，社会组织的培育机制开始突破了单一政府行政的模式。一套贴近本土需求的社会组织之间支持系统的运作模式孕育而生。三是从行政培育到社会培育的机制创新。一件是社会组织孵化基地的形成。第二件是建立公益创投和公益招标平台。第三件是优化社会组织发展环境，创新政策制度。77

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80六、民间组织发展趋势展望与培育支持的政策建议（一）趋势展望（二）政策建议81

81（一）我国民间组织发展趋势展望1、双重管理体制即将终结《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》，民政部已完成修订起草，有待国务院法制办论证并征求意见。82

82饱受质疑的双重管理体制将改变为多部门共同参与的综合管理体制。需要前置审批的要前置审批，不需要的则进行直接登记。李立国部长在2011年5月23日的调研中透露，民政部将进一步放宽社会组织登记范围，公益慈善类、社会福利类、社会服务类将直接登记。在2011年底号召推广广东直接登记经验。83

832、社会服务类民间组织将迎来更广阔的发展空间政府购买服务及相关政策的支持，促使社会服务类民间组织快速增长。在家庭服务、养老服务、就业服务、社区服务、社工服务、残障服务、扶贫服务等重要公共服务领域，国家都出台了专门的政策措施，鼓励民间组织参与提供相关服务。这意味着社会服务类民间组织在这些专项政策的支持下，将会得到更多的资源和更大的发展空间，数量将会进一步快速增加。84

843、基金会等资助型民间组织快速成长，公益产业链正在形成。基金会筹钱、公益服务组织花钱的公益产业链正在形成。资助型民间组织与服务类民间组织的有效衔接，将为从事服务提供的民间组织带来更多资源。综合民间组织外部和内部资源情况来看，社会服务类民间组织将迎来更加广阔的发展空间。85

85基金会连续数年高速增长，是增长速度最快的民间组织类型，其中非公募基金会的增速又远超过公募基金会。可以说，基金会整体上的高速增长源于非公募基金会的带动。按照近5年来年均30%的增长速度，非公募基金会数超过年均10%增长的公募基金会数将是指日可待。86

864、社区民间组织已经成为数量最为庞大的民间组织类型社区民间组织包括社区民间社团和社区非营利服务组织。前者是社区居民自愿组成并开展活动的非营利性社团组织。后者是为社区居民提供各类服务的公益性和互益性组织。近年来，许多地方政府认识到民间组织在分担政府社区事务、提供多方位社区服务的重要性，纷纷出台政策支持社区民间组织发展。87

87登记备案双轨制为社区民间组织的成立破解了制度束缚。在得到政府资源的培育扶持下，社区民间组织呈连年快速增长及数量大幅度增加态势。截至2009年底，在各级民政部门备案的城市社区民间组织已达20多万个，形成了门类齐全、层次有别、作用明显的社区民间组织网络体系。社区民间组织已经成为社区服务体系中的主要力量，成为我国民间组织体系中数量最为庞大的类型。88

88（二）培育发展民间组织的政策建议1、发展民间组织必须重视顶层设计和整体规划培育民间组织应从社会管理格局发展，从社会建设的全局出发考虑，不能就民间组织论民间组织。应该从从中国特色社会主义管理体系的宏观视野看待民间组织发展。89

892、把发展民间组织作为社会管理创新的抓手，进一步凸显和加强民间组织在社会管理创新和社会建设中的地位和作用。北京市在民政局系统之外，又成立了同等级别的社建办，统筹安排社会建设工作。《中共北京市委关于加强和创新社会管理全面推进社会建设的意见》（2011年6月3日中共北京市委十届九次全会通过）对社会建设的组织领导体制提出：在党委和政府领导下，充分发挥市、区（县）社会建设工作领导小组及其办公室的职能作用，加强对社会建设总体规划、重大方案、重要决策的研究，加强对社会管理工作的宏观指导、统筹协调和督促检查。90

903、转变执政理念，重视民间组织的积极作用。从传统的“整治命令”思维，到“寓管理于服务之中”；从政府“包打天下”，到注重运用社会力量、形成社会合力；从习惯“灭火”，到突出源头治理；从青睐硬性行政手段，到重视运用经济、行政、道德、科技等手段综合管理。当前中国的社会结构滞后经济结构约为15年，倒逼社会管理创新。社会转型冲击传统管理模式社会建设瓶颈急需突破。权力高度集中、政府统管一切的社会管理方式已经不能适应新的现实要求91

91放心、放手、放宽。形成政府与其他社会管理主体共同参与社会治理的体制机制。推动建立政府调控机制同社会协调机制互联、政府行政功能与社会自治功能互补、政府的管理力量与社会调节力量互动的新型管理体制。92

924、加大购买服务和资金支持力度，完善监管体系。政府向民间组织购买公共服务，成为政府支持民间组织发展的一个重要政策手段。政府购买服务和资助可以发挥多方面的作用：一是资金支持功能。二是能力提升功能。三是制度规范功能。四是政策引导功能。93

935、培育支持性民间组织，完善生态产业链系统94

94民间组织发展关乎中国特色社会主义管理体系的构建，关乎执政党对当前挑战的应对，关乎中国发展的未来。95

95谢谢大家！96