非经营性国有资产监督管理研究

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1、非经营性国有资产监督管理研究（上）2008-12-4中宏数据库副 标 题 作    者　国务院国姿委“非经营性国有资产监督管理研究”课题组发布时间　2008-12-4课题组名　国务院国姿委“非经营性国有资产监督管理研究”课题组关 键 字　非经营性资产监管制度 　　编者按：党的十六大提出，要积极探索国有资产监督和经营的有效形式，建立健全国有非经营性资产的监管制度。鉴于此，国务院国有资产监督管理委员会通过设立软科学课题——“非经营性国有资产监督管理研究”，对此进行了深入探讨与研究。在我国，非经营性国有资产越来越多地受到重视，其管理体制随着国有资产管理体

2、制的改革也日趋完善。但这只是个开始，如何建立健全非经营性国有资产的监管体制，如何充分发挥非经营性国有资产的社会效益，如何防止国有资产的流失等，对于这些问题的探索历程将会更远。因此，我刊特选取该项研究成果的部分内容：非经营性国有资产的形成及其结构演变，非经营性国有资产运行绩效的实证研究，以及两种体制下非经营性国有资产监管模式的探索，以飨读者，并展开进一步的探讨。　　一、非经营性国有资产的形成及其结构演变　　在我国经济体制的市场化进程中，对于国有资产管理体制的改革，人们始终将注意力集中在经营性国有资产的管理上，认为经营性国有资产的管理应该是我国国有资产

3、管理的重点。但是随着市场经济体制的确立和公共财政的建立，我国国有资产管理的重点转向非经营性国有资产的管理已经成为一种历史趋势。建立和完善非经营性国有资产管理体制，是市场经济发展的要求，是一次具有重要意义的重心转移。但是，要建立科学的管理体制，必须对非经营性国有资产存在的理论依据、形成及结构的变化进行深入地把握。国内外非经营性国有资产绝大多数是从政府财政预算取得，因此，我们可以通过研究财政支出的规模和结构来考察资产的形成和结构演变。　　(一)非经营性国有资产的内涵及特点。　　在我国发展有计划的商品经济过程中，将国有资产按是否投入生产经营领域，一般划分

4、为经营性国有资产与非经营性国有资产。经营性国有资产是指在商品生产和商品流通过程中，为社会创造使用价值和价值并以营利为目的的国有资产。这种资产具有运动性和增值性的双重特征。经营性国有资产主要包括农、林、牧、副、渔、工交、运输、邮电、通讯、商业、金融、旅游、服务等行业之中具有营利性质的国有资产，即投入各类工商企业的国有资产。非经营性国有资产是指不直接参与生产和流通过程，而用于行政、事业和公益服务方面的资产，主要是指行政事业单位为完成国家行政任务和开展业务活动所占有、使用的在法律上确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总和。非经营性国有资产不仅是国

5、家行使社会管理职能的物质保障，更是社会各项事业发展的物质保障，是建立和规范社会主义市场经济的物质保障。非经营性国有资产主要包括国家机关、人民团体、科教文卫、体育、军队、警察等公共部门服务的国有资产，即行政事业单位所拥有的国有资产。　　由于非经营性国有资产不以营利为目的，不直接参与生产劳动，主要作用在于保证社会各项行政事业工作的顺利开展，为经营性资产的有效使用创造有利条件，资产本身不具有增值和积累功能，因此资产消耗的补偿只能来源于经营性国有资产的收益转移和财政预算支出，行政事业单位在使用这类资产时，也不需要支付任何形式的占用费，这是非经营性国有资产区

6、别于经营性国有资产的主要特点。　　(二)非经营性国有资产的形成分析。　　1.非经营性国有资产形成的国际比较。一般来讲，西方国家的行政事业部门包括管理税收、银行、政权、航空、环境保护、国内国际贸易、基础设施、文化、教育、卫生等行业的部门。这些部门依法制定各种规章以保障国家经济、政治、文化活动正常、有序地进行。西方国家没有事业单位这一概念，与之类似的是非政府组织。在多数情况下，政府机构和非政府机构没有明显的界限划分。一方面，各级政府有其直属的企事业单位，这些单位在行动上与非政府的企事业单位十分相似；另一方面，各行各业也常会成立一些自律的组织机构，如行业

7、协会、消费者组织，它们的作用与某些政府部门十分相似，与某些政府部门的关系也十分密切。　　国有资产的形成主要表现在资产增量的投入上。行政事业单位非经营性国有资产的增量投入，包括财政拨款收入、上级补助收入、事业性收入、捐赠收入等。其中，财政拨款收入是行政事业单位资产的主要来源，西方发达国家的行政事业单位的资产主要靠财政拨款，比如教科文卫费用、社会保障、社会救济费用、国防支出、行政管理费、公检法司支出等都来自于财政预算。因此，可以从财政支出的角度探讨非经营性国有资产的形成情况，而西方国家财政支出规模和结构与传统的西方经济理论密不可分。　　西方发达国家数百

8、年的经济运行证明，市场失灵是市场经济条件下不可避免的经济现象。一般而言，在市场经济条件下，人们的生产资料和生活资料都是通过