对推进我国行政性垄断行业改革的政策建议

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1、对推进我国行政性垄断行业改革的政策建议 　　摘要：我国行政性垄断行业改革30年来取得了很大成就，但也暴露出不少问题。深化我国行政性垄断行业改革关系到我国社会主义市场经济体制的完善和资源配置效率的提高，其中转变政府职能、实现政企分开是前提条件；降低准入门槛、引入竞争机制是核心内容；推进价格形成机制改革是必要条件；构建现代政府监管制度是重要保障。 关键词：行政性垄断行业；监管；改革 　　行政性垄断行业，在我国的特定情况下，是指既具有一定自然垄断特性，又带有较强的行政垄断色彩，通常以国有独资或控股形式存在的企业集合，如电

2、信、电力、民航、铁路、烟草、食盐等行业。近年来，行政性垄断行业的改革与发展成为理论界、政府部门和消费者十分关注的问题。所谓行政性垄断行业改革，就是要在这些行业内，构建以市场经济意义上的企业为基础，引入必要竞争，同时受到合理管制的新架构。以引入和强化竞争为主题的我国两轮垄断行业改革虽已取得了较为显著的效果，但深层次的管理体制问题却迟迟未能解决，滞后于人们的预期，改革呼声日渐高涨。 　　一、我国行政性垄断行业改革中存在的主要问题 　　改革开放30年以来，随着我国经济体制改革的逐步展开，电力、电信、民航等典型的行政性垄断

3、行业改革也随之开启并不断深入，并取得了不小的成就，但改革进程中也暴露出了诸多亟待解决的问题。 政企合一管理体制导致政府与企业职能错位 　　我国行政性垄断行业长期实行国有化体制，政企不分是一个普遍问题。行业主管部门集多种不同属性的职能于一身，无法摆正位置并正确履行政府职能；企业缺乏经营自主权，市场主体地位难以确立；竞争格局无法形成，社会资本投放存在体制性障碍。这是因为在在这些行业中，政府部门拥有国有资产的所有权以及经营管理企业的职能，这种政企合一的传统政府管理体制为行政性垄断提供了生存的土壤和便利。一方面政府机构不断

4、膨胀，另一方面又妨碍了公平有序的市场竞争环境的形成。如果继续保持政企合一，政府集裁判员与运动员、经营主体与监督主体于一身，最终会使竞争走向畸形，出现政府和企业职能错位，行政管理企业化、生产经营管理行政化等一系列问题。显然，不实行体制改革，不改变政企关系，就不可能割裂企业和政府之间的特殊利益关系。 　　严格的市场准入管制阻碍了有效竞争局面的形成 　　在我国行政性垄断行业的改革进程中，国家采取的是逐步深入、有选择推进的形式，对市场准入实行较为严格的管制，改革还很不平衡。以电信和民航两个市场准入已经较为宽松的行业为例。目

5、前电信行业仍对基础电信业务实施严格的经营许可制度；民航主管部门严格限制航空公司的资质，即便在机票代理市场也实行了严格的准入管制，从而降低了航空运输市场的竞争程度。严格的市场准入制度源于“什么都要管”的管理体制，而由于制度惯性，尽管管理体制已发生了重要变革，但相关监管机构仍然在不同程度地推行保护、扶持政策，致使国有股“一股独大”的势头有增无减并对其他社会资本产生了“挤出效应”。另一方面，严格的市场准入制度，使得行政性垄断行业各大企业之间的竞争具有很强的不对等性，因而真正公平、有效竞争的市场环境远未形成。 不尽合理的价格

6、管理体系损害着消费者的利益 　　行政性垄断行业不仅垄断着市场，同时也垄断着价格。总体而言，行政性垄断行业的价格形成机制改革是沿着由计划到市场，逐步放开并引入竞争的方向进行的。但由于行政性垄断行业的特殊地位，政府在定调价时，往往考虑这些行业的利益较多。其突出表现在：政府直接干预价格主管部门定价；价格主管部门受各方面因素影响“虚高”定价等。种种原因造成了“价格失真”，这不仅使得那些行政垄断型企业获取了高额垄断利润，也使某些价格主管部门有了寻租的可能。此外，当前对资源价格的控制，产生了“双重价格扭曲”问题，垄断性价格或低于

7、合理价格，或高于合理价格。长期以来的行政垄断使垄断企业得以以低质服务收取高价，直接影响着广大人民群众的切身利益，不利于社会公平,进而影响着和谐社会的构建。 科学合理的现代监管制度迟迟未能建立 　　我国行政性垄断行业监管制度改革还只能说是在既有体制框架内进行的初步改革，而从改革的总体进展来看，现代监管制度尚未真正建立，政府职能亟待转变。 　　1、除电力行业以外其他行政性垄断行业如电信、民航、铁路等领域均未建立明确、独立和专业化的监管机构，责任主体不明。 　　2、监管体系建设与开放行业准入、推进改革重组脱节，导致电

8、力行业独立发电商受歧视、电信行业人为阻碍互联互通等，有效竞争格局难以形成，消费者权利屡受侵犯等问题非常突出。 　　3、政府监管职能并没有随着市场化改革而改变，政府职能缺位与越位问题仍很严重。政府对相关监管机构缺乏有效的监督和制约，决策过程透明度低，寻租风险加剧。此外，在我国，行政性垄断行业沿袭一种先改革、后立法的传统，距离依法监