地方政府能力与中国农民合作组织发展

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1、地方政府能力与中国农民合作组织发展 　　摘要：在我国当前的财政制度安排下，地方政府的财权和事权不对称，降低了地方政府的执政能力，农村税费改革的实行使集体性公共服务功能的存在逻辑发生转变。在此背景下，不同的地方政府采取不同的方式建立农民合作组织，将部分公共服务职能委托给农民合作组织，一方面增进了地方政府的能力和治理绩效，另一方面也为农民提供了约束地方政府自利主义行为的渠道和途径。 　　关键词：地方政府；农民合作经济组织；自主性；政府能力 　　改革开放以来，经济转型重塑了社会结构，改变了不同政府层级之间以及国家与社会之间的互动方式，其中地方政府的作用受到广泛关注。总体来看，目前学

2、术界对转型时期的地方政府角色的解释大致分为三类，即认为地方政府具有公司特征的“地方法团主义”观点，认为地方政府通过提供良好的环境、资金以及与外部市场或重要机构的联系等方式促进地方经济发展的“发展型地方政府”，以及认为地方政府变成了公共资产的掠夺者的“掠夺型地方政府”的观点。 　　以上三种观点均从不同角度对地方政府在经济发展中的作用做出了解释，但它们的一个潜在前提是地方政府有较强的自主性，即它们描绘的地方政府能够按照自己设想的方式对经济施加影响。但正如国家自主性研究指出的那样，地方政府的自主性事实上受到自身条件以及与社会关系的制约，当地方政府缺乏社会支持而成为相对独立的、内聚紧密

3、的资源垄断集团的时候，它的自主性实际上已经受到限制。本文试图通过对地方政府发展农民合作组织行为分析表明，在当前的政治制度环境下，地方政府具有有限自主性，地方政府没有足够的能力贯彻自己的意志和提供充足的公共服务，而发展农民合作组织在一定程度上是对地方政府能力不足的反应，它在弥补地方政府公共服务缺失的同时，也提供了一种监督和规范地方政府行为的手段。 一、地方政府的有限自主性 　　在对国家能力的分析中，国家的财政自主权和现代官僚制的确立是影响国家自主性的两个最重要因素，前者表明了国家的资源汲取能力大小，后者决定了政策制定是基于理性考量还是受利益集团的裹挟。如果从这两个角度来考察，转

4、型时期地方政府的自主性是逐步削弱的，从财政包干、分税制到税费改革的实施，地方政府从财政自主转向财政依赖于中央，而在公共服务能力削弱的情况下，政府机构自身存在的逻辑也面临挑战。 　　1994年，我国从财政包干制转变为分税制，旨在通过对中央和地方的事权和财权作出法定划分，上收部分财权，改善中央财力，维护中央在政府间财政关系的主导地位。但分税制在上收财权的同时，并没有对各级政府的事权划分做大规模的调整，结果分税制实施后，县乡政府在承担很大一部分事权的同时却只集中了很少一部分财权，事权与财权严重不对称。 　　2002年开始试点的农村税费改革进一步加剧了地方财政的窘迫。税费改革的重点在

5、于将原有的一些税费项目取消，取消税费后基层政府的财政缺额部分通过中央和省市级转移支付补充。税费改革实施后，原有的一些税费项目取消，直接导致农村基层财政收入锐减，原来依靠“三提五统”支持的事业，如乡镇道路建设、优抚、五保户赡养、计划生育、民兵训练等基本上都转移到乡镇政府的预算开支中，加剧了乡财政的不足，县财政也由于农业税费项目的取消而愈加困难。 　　与财政体制变化同时发生的是地方政府行政机构的服务能力下降，尤其表现在乡镇事业机构的设置和运转上。作为国家权力与农村资源直接的结合点，乡镇站所在改革开放前被纳入到整个国民生产体系中，成为国家建设过程中整合社会的重要环节。20世纪90年代

6、以后，乡镇事业机构出现了两个相互矛盾的变化，一方面，乡镇事业机构的人员编制扩大，原来“亦工亦农”人员被列入了行政事业编制的范围，另一方面，乡镇事业机构的经费变成社会自筹，而随着联产承包责任制的实行，农民更多依靠个体行为来解决问题，对原来集体活动的需要降低，乡镇事业站所的存在逻辑受到了质疑。 　　税费改革给基层政府带来的财政冲击进一步加剧了这一矛盾。随着地方政府原来的收费职能，税费改革的实行而取消，以乡镇政府为中心的基层政府开始迷失方向，基层政府不但没有转变为政府服务农村的行动主体，而且正在和农民脱离其旧有的联系，变成了向上跑钱要钱，向下与民众缺乏联系的看上去可有可无的一级政府组

7、织。 二、地方政府发展农民合作组织的方式分析 　　地方政府能力不足成为制约政府履行公共服务职能的重要因素，因而，将服务职能委托给社会组织来承担就成为当前地方政府大力推进农民合作组织发展的主要动力。不过，在发展农民合作经济组织中，由于各自的经济条件和与社会关系存在差异，不同的地方政府采取了不同的发展农民合作组织的方式，下文以农民合作组织的案例进行分类说明。 　　从调查来看，“转制参与”是当前很多地方政府选择发展农民合作组织的一种方式。所谓转制参与是指地方政府以政府机构改革为契