地方政府在农民专业合作组织发展中的职能

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1、地方政府在农民专业合作组织发展中的职能侯保疆*作者简介：侯保疆（1966－），男，汕头大学地方政府发展研究所副教授，副所长，硕士生导师，主要从事地方政府职能、乡镇管理的研究。[摘要]界定地方政府在农民专业合作组织发展中的职能，不能脱离农民专业合作组织的发展现状。农民专业合作组织仍然处在初始的发展阶段，其面临的问题可归为内部和外部两类问题。现阶段地方政府应强化引导示范、宣教培训、制度供给、规范管理和健全市场环境等职能。[关键词]地方政府农民合作组织政府职能中共中央、国务院在《关于推进社会主义新农村建设的若干意

2、见》中明确指出，各级政府要“积极引导和支持农民发展各类专业合作经济组织”。在当前及今后一个时期，地方政府在农民专业合作组织的发展过程中究竟应承担什么职责、发挥什么作用，人们对此的看法不一，分歧较大。我们认为，要认清地方政府在农民专业合作组织发展中的职能，不能脱离农民专业合作组织的发展现状。只有从农民专业合作组织的发展现状入手，对其进行细致分析，才能对地方政府在农民专业合作组织发展中的职能进行科学合理定位。一、农民专业合作组织发展现状分析农民专业合作组织是农民在自愿互助和平等互利基础上联合起来，从事特定生产经

3、营和服务活动，以实现和维护自身利益的经济组织。到2005年我国农民专业合作组织数目已超过15万个。①农业部农村经济体制与经营管理司.《总结经验加强指导推进农民专业合作组织健康发展》，[EB/OL].中国农村研究网（http://www.ccrs.org.cn）2005-8-27.目前，农民专业合作组织在实现和维护农民自身利益，改善弱势小农的经济地位方面起到了重要作用，在促进农村经济和社会发展方面发挥了积极作用。但我国农民专业合作组织仍然处在初始的发展阶段，其面临的共性问题依然很多。这些问题复杂多样，大体可归

4、为两类：一类是农民专业合作组织系统内部存在的问题，一类是农民专业合作组织系统外部存在的问题。1．农民专业合作组织系统内部存在的问题（1）组织发展不充分，组织的覆盖面小。从全国发展情况看，目前，我国农民专业合作组织15万多个，与67万个村相比，每4个村还不到1个；2004年农民专业合作组织成员数量达到2363万人，占全国农户总数9.8%，所占比重很小。7从各省区市发展情况看，不同地区间农民专业合作组织呈现非均衡发展。有些地区的农民专业合作组织处于萌芽状态，甚至是空白；有些地区的农民专业合作组织发展迅速，但不充

5、分，组织的覆盖面不大。（2）组织规模小，组织的功能发挥有限。组织规模小、实力弱、功能发挥有限是现有农民专业合作组织发展中较普遍存在的问题。据湖北省农业厅在2003年下半年所作的调查和统计，①湖北省农业厅：《湖北省农村专业合作组织情况调查与发展对策》，《中国财经报》（http://www.cfen.cn）2005-6-30。全省农民专业合作组织绝大多数规模小，5-6人和不到10人的占相当大的比例，自身经济实力不强，服务功能较弱，有的仅起到单一的生产合作作用。（3）组织内部规范化程度低，运行管理机制缺损严重。目

6、前在我国现有农民专业合作组织中，尚有占相当大比重的组织内部管理无章可循，缺乏规范高效的运行管理机制。具体表现在：一是没有制定规范的章程，组织的宗旨不明，职责范围不清。二是没有建立起成员所有的产权制度。主要是在技术服务部门领办和一级组织牵头举办的农民专业合作组织中，产权不明晰，没有建立起真正的归成员所有的产权制度，成员的主体地位没有得到真正确立。三是没有健全具体的管理制度，如议事制度、监事制度、财务管理制度等。四是没有完善内部治理机构。相当多的专业合作组织未设财务管理机构和监事机构。五是没有形成全体成员风险共

7、担的决策机制和利益共享的分配机制。许多农民专业合作组织在重大事项和活动中决策不民主，导致决策失误和分配不公，组织缺乏亲和力。2．农民专业合作组织系统外部存在的问题近几年来，农民专业合作组织系统所处的外部环境有了很大的改善，但与农民专业合作组织发展要求相比，还远远不够。其存在的问题主要表现在以下几方面。（1）对农民专业合作组织的认识不清。主要有：一是对农民专业合作组织的性质认识不一。目前理论界的看法至少有：认为它是民间自治组织；是企业性经济组织；是一种特殊的经济组织；是互助合作的经济组织；是集体经济组织；等等

8、。二是对农民专业合作组织在社会主义市场经济体系中的地位和作用认识不清。有不少地方领导认为农民专业合作组织可有可无；有些人则认为合作运动与市场经济不兼容，合作社已过时。三是对农民专业合作组织的发展心存疑虑。许多地方党委、政府，特别是一些基层干部担心农民专业合作组织发展壮大后，会成为政治压力集团，影响基层政权组织的权威。四是对农民专业合作组织与20世纪50年代走过弯路的合作社的区别认识不清。相当多的农民认为建立农民专