西方发达国家公共预算管理改革及其趋势

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1、公共预算管理改革与创新是当代西方公共财政管理中最有活力也最有成效的领域。公共预算管理的许多新的突破，不仅较好地传承了始于1980年代以来的西方新公共管理运动的主要理念，而且在很大程度上推进了全球的新公共管理改革浪潮。中国的财政支出已达到5.1万亿元的规模，如何将财政支出的规模优势转化为效率优势，是公共财政管理的重中之重，公共预算管理改革也由此被推至公共财政管理改革的前沿。研究西方国家地方公共预算管理的改革趋势，对于我们深入把握公共预算管理的关键环节，进一步推进中国新绩效预算管理模式的建立具有重要的借鉴作用。 一、现代公共预算管理

2、模式的形成与演进政府预算制度的起源可追溯至13世纪，1215年英国《大宪章》第一次将“非赞同毋纳税”的原则以法律形式确立下来，成为预算制度的起点。现代公共预算管理模式则是近两百年来在以美国为代表的西方发达国家的探索实践中逐渐形成的。公共预算管理模式的出现，反映了预算控制、计划和管理功能的逐渐结合。现代公共预算管理模式的形成与演进过程中主要出现了五种模式：分项排列预算模式、规划—计划—预算模式、目标管理预算模式、零基预算模式和绩效预算模式。 分项排列预算（line-itembudgeting，也称线性预算）是美国最早出现的具有现代

3、管理意义的预算管理模式。内战结束后，面对日益扩大的政府职能和公共事务，政府与议会无法再将预算当作反映资金流向的“一般性陈述”，而是注重将预算视作一种资金管理手段，将资金管理与项目联系起来，以保证支出优先顺序确定（priority-setting）能得到足够的资金支持。这种管理模式以预算支出的若干特定目标为核心，采用分项排列的方法依次列出特定目标的预算资金，由拨款机构加以拨付。1806年，美国《拨款法》对分项排列预算模式的运用进一步·财政与金融经济社会体制比较(双月刊)加以固定，确立了其主要模式的地位。随着二战后地方行政组织的规模

4、膨胀以及公共事务需求的日益复杂化，分项排列预算显得过于简单化了。 1960年代前后，规划－计划－预算模式（PPB）被提出并得到运用。它以计划为中心，利用成本—收益分析方法，把目标规划、计划制定与预算编制融为一体，成为一种旨在增进政府预算执行效果的“方案导向型”预算管理模式。规划－计划－预算模式强调预算与政府的五年或长期计划联系，客观上强化了行政首长的预算权。1961年，美国国防部全面推行了这一模式，随后约翰逊总统于1965年将这一模式推广到所有政府部门，各级地方政府也纷纷仿效。在美国公共预算体系中占有重要地位的总统行政管理与预算

5、局（OMB）也正是在此间成立。规划－计划－预算管理模式需要编制长期计划，在当时的技术条件下，各机构的信息收集和分析能力制约了长期计划的提出。 1970年代初，美国各级政府开始将原属于私人部门的目标管理方法引入到公共部门，并发展成为一种新的预算管理模式。目标管理预算模式注重预算项目执行的效率而不是主项目与各备选项目间的选择，在实践上为行政权力更好地控制预算进行了一种策略尝试。1975年，美国行政管理与预算局要求所有机构必须提交机构目标及其财政年度预算。1976年，41%的城市报告指出它们至少在若干部门实施了目标管理预算。 零基预算

6、模式是在1970年代后期发展起来的预算管理模式，这一模式最初由美国农业部于1964年创造出来，1970年代中期由时任州长的吉米·卡特在佐治亚州推行并取得成功，然后随着卡特当选美国总统而在全国得到推广。零基预算一反公共预算上的“渐进主义”传统，它不按上年度的“渐进增量”（即在上一年度预算基数基础上按一定比例逐步递增）来考虑预算，而是对每个部门的工作任务及工作量重新进行全面审核，然后再确定各部门的支出预算。在这一点上，它似乎是对规划－计划－预算模式的回归。不过，零基预算在控制支出规模上拿不出有效的对策，到1980年代初，面对削减赤字

7、的社会政治压力，零基预算逐渐被放弃，到1990年代初，采用零基预算的市、县地方政府不到10%。 从1980年代起，曾在胡佛政府时期昙花一现的绩效预算卷土重来，并被冠之为“新绩效预算”。绩效预算模式是一种以绩效为导向的预算管理方式，绩效预算既考核公共资金使用的最终效果，又考核为取得预期效果所开展的工作活动，从而把预算支出和结果有机联系在一起。绩效预算有三个基点：一是绩效评估的精确化；二是放权项目管理者成为绩效责任人；三是把预算当作改善业绩的手段。绩效预算模式作为当代西方国家“再造政府”运动的一个重要配套措施而不断得到新的支持和推广

8、，并进而成为遍及欧美各主要发达国家的主流公共预算管理模式。 二、西方发达国家公共预算管理改革趋势 纵观西方发达国家现代公共预算管理模式的演进历程，其间还出现了不少重要的创新和探索，这些创新和探索在当代既被“新绩效预算管理”不断整合，同时也按照自身的逻辑不断向前突