浅谈环境保护行政代履行制度若干问题

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1、浅谈环境保护行政代履行制度若干问题　　摘要：环境保护行政代履行制度有许多值得探究的问题。本文拟就带有普遍性和原则性的几个问题，即环境保护行政代履行应循原则、《行政强制法》有否及如何给予代履行以普遍授权、行政代履行三方之三边关系等进行尝试性分析，同时就几个易生歧义的细节性问题略陈己见。关键词：环境保护；行政强制；代履行；行政代履行中图分类号：X3文献标志码：A文章编号：1001-862X（2013）05-0115-005将间接强制执行手段之一的行政代履行引入环境保护法律规制领域时，我们发现两者之间生成了具有自身固有特质的原则和规则。然而，循着不同的视角，学界对环境保护行政代履

2、行中的诸多问题颇具歧义。实务界对其认识也不尽相同，导致在实际工作中各行其是，直接影响到环境执法的统一性和严肃性。一、环境保护行政代履行制度的定位15行政代履行制度在中国已有数十年历史，但在《行政强制法》实施以前，环保行政代履行制度比较“乱”、“软”。从行政强制执行的设定来看，以前除法律外，行政法规、地方法规甚至政府规章都可以设定强制执行。据《行政强制法》实施以前的统计，中国当时有效的行政法规中，有45个设定了行政强制执行规则，但这当中有35个缺少明晰的“法律”依据。（1）作为行政强制执行方式之一的代履行，也就跟着“乱”了。一是表现为设定之“乱”，行政法规、地方法规甚至部门规

3、章、政府规章都有权设定行政代履行，造成其设定的泛滥；二是适用范围之“乱”，对于行政代履行的适用范围，由于“政出多门”，没有统一的规制，造成其适用范围过于宽泛，不利于保护相对人的合法权益；三是程序之“乱”，由于没有统一而权威的程序规制，造成“乱作为”、“乱履行”，容易引起相对人的对抗情绪，增加社会不和谐因素。在“乱”的同时，也还存在着“软”和“弱”的现象。这主要是制度不完善和程序不规范、不细致，在实施行政代履行中因实际操作性不强而会不了了之，使环保行政执法的执行力大打折扣。随着《行政强制法》实施，行政代履行的“乱”和“滥”得到了有效扼制。首先从设定上，《行政强制法》明文规定，

4、只有法律可以设定包括代履行在内的“行政强制执行”（2），而行政法规、部门规章、地方法规等一律不允许设定“行政强制执行”；其次从适用范围上，将原来过于宽泛的范围大大地压缩了，只有满足“已经或可能产生危害交通安全、破坏自然资源或造成环境污染”等危害性后果条件的时侯，才能实施行政代履行手段；再次从程序上，作了统一的较为周详的规制，增强了可操作性。15正是因为《行政强制法》的出台，作为行政强制中的一种间接强制执行方式，代履行的概念被明确界定。依据《行政强制法》相关规则的表述，代履行就是指行政强制机构或第三人替代义务人履行特定行政行为所确定的或法律规则直接规定的作为义务，而由义务人承

5、担合理费用的间接强制执行方式。[1]《行政强制法》第50条对行政代履行的适用范围作出了明晰的界定。该条规定，行政机关作出要求特定当事人履行恢复原状、排除妨碍等义务的行政决定，当事人逾期或经催告后仍未履行，其后果已经或可能破坏自然资源、造成环境污染、危害交通安全的，行政机关可代履行或委托无利害关系的第三人代履行。分析该条文可以看出，行政机关作出行政决定，要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务是实施行政代履行的前提条件；当事人逾期或经催告后仍拒绝履行，是实施行政代履行的状况条件；已经或可能产生危害交通安全、破坏自然资源或造成环境污染等是施行政代履行的后果条件，即当出现或将出现这

6、种后果时，方可实施行政代履行。后果条件共有三类：一是危害交通安全，二是造成环境污染，三是破坏自然资源。而后两者都是关涉环境保护的，三分天下有其二，可见环境保护的代履行在整个行政代履行中的分量何其重也，同时显示两者之间的联系何其紧密。15《行政强制法》第52条作了“即时代履行”的规定，即在紧急情况下且将面临严重后果时，行政机关可以不受上段的“前提条件”和“状况条件”的制约，立即决定适用代履行。该条规定，需要立即清除河道、航道、道路或公共场所的污染物、障碍物或遗洒物，当事人拒绝或无能力清除的，行政机关可以决定当即实施行政代履行。该条文中的“遗洒物”、“障碍物”与环境保护多半有关

7、，“污染物”与环境保护直接有关，可见“即时代履行”与环境保护也有着紧密联系，甚至可以说“即时代履行”在大多数情况下是为后者创设的。二、环境保护行政代履行应当遵循的原则环境保护规则有自己的原则，行政代履行也有自己的原则，当两者结合成一项新规则时，必然也应当在原来的各自原则的基础上产生新的原则。笔者认为依据《行政强制法》的基本原则，针对行政代履行的特点，结合环境保护行政执法的规律，环境保护行政代履行应当遵循以下诸原则。1.合法性原则合法性原则是依法行政首要的和基本的原则（3），是一切行政管理活动的总圭臬。合法性原则有两