浅谈上海环境保护行政问责制度探索与启示

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1、浅谈上海环境保护行政问责制度探索与启示　　摘要:环境的公益性决定了政府应当对环境负责。为此，各国法律均规定了政府的环境责任。2006年2月20日，监察部、原国家环保总局发布了我国首个环境问责规定。然而由于环境保护责任的缺失以及问责机制的不健全，环境问责的有关规定并未发挥其应有的作用。目前我国已进入环境污染高发期，环境污染事件的频繁发生，全国掀起了“环境保护行政问责”风暴。目前，我国的环境保护问责主要是风暴式的，随意性较大，势必出现问责结果的不公。本文从实践的角度出发，分析目前环境保护行政问责制度中的问题，以及上海在环境保护行政问责实践中的一些启示。关键词：环境保护政府

2、行政问责中图分类号：B845.61文献标识码：A文章编号：改革开放以来，伴随着我国经济取得举世瞩目的飞速发展的同时，生态环境恶化与经济发展之间的冲突日趋明显。据估计，中国的环境污染和恶化所导致的经济损失大约相当于其国民生产总值(GDP)的8%-12%[[[][美]伊丽莎白·伊科诺米,程仁陶摘译.中国环境保护的实施情况[J].国外理论动态,2007,8(4):36.]]。有学者称“问责制作为我国政治体制改革的最新亮点，将成为继党内民主和村民选举之后推动我国政治文明的又一个显著标志。”[[[]王蓓蓓,任中平.我国官员问责制的困境与解决路径[J].太原师范学院学报(社科版)

3、,2009,(2).]]2002年，在南非召开的可持续发展世界首脑会议首次提出各级政府均应建立“环境保护问责制度”。笔者认为，所谓环境保护行政问责制度，指的是由法律规定的特定的问责主体，依照规定的问责程序，对各级公共部门和服务于公共部门的公务员对应当承担的环境责任的履行情况进行评估，对因未按照授权履行环境保护职责和承担环境保护义务而承担否定性后果的行为规范的总称。一、建立和完善环境保护行政问责制度的现实意义（1）建立和完善环境保护行政问责制度是建设“美丽中国”的重要途径。党的十八大明确指出要建设“五位一体”的和谐发展，建设“美丽中国”，这就要求在日常的建设过程中，事事

4、、处处、时时都要以环境保护和生态建设作为纲领，这同时也符合环境保护作为我国的基本国策的要求。建立和完善环境保护行政问责制度，正是符合了这一大环境的要求。（2）建立和完善环境保护行政问责制度是维护公众环境利益的内在要求。8环境的安全直接关系着人民群众的生命财产安全，环境作为一项公众利益，应当有效地加以保护，而作为环境保护行政部门，建立和实施环境保护行政问责制度，是维护好环境这个公众利益的有效途径，从这个角度出发，公众环境利益的保护和环境保护行政问责制度的建立有着内在联系。（3）建立和完善环境保护行政问责制度是构建责任政府的应有之义。行政体制改革以来，“服务型”政府和“责

5、任型”政府的建立，被不断地被媒体和公众引用。政府，不再是一个高高在上的形象，政府在掌握权利的同时必须承担相应的责任，环境保护行政问责制度的建立和完善，就是对政府承担责任的一种约束和保证。二、环境保护行政问责制度存在的问题（一）问责主体的缺位环境保护行政问责的主体应该是多元化的，既有同体问责的主体，包括上级政府、上级环保行政管理部门、其他职能部门的问责；又有异体问责的主题，包括人大、中国共产党、各民主党派、司法机关、新闻媒体、社会公众的问责等。（二）问责对象的错位8环境保护行政问责对象，应当是负有环保职责而不正确履行职责的政府、政府部门及其公务人员，包括各级政府及其公务

6、员，环保部门领导、其他有环保职能的部门及其公务员，但从过去太多的环境案件的处理上(包括性质非常严重的)，最后受到责任追究的多是基层环保部门的领导，充其量不过是地方政府分管环保的领导。而该受到追究的地方政府主要领导并没有受到追究。这也正是环境污染案件不能从根本上得到遏制的一个重要原因。（三）问责客体的缺位我国现行的环境保护领域的行政问责大多数都是针对已经发生的重大事故等突发环境污染事故，如果不发生事故，基本上就不发生责任，有时甚至是事故不出现“死人”现象就不问责[[[]肖萍.环境保护问责机制研究[J].南昌大学学报(人文社会科学版),2010,41(4):60-66.]

7、]。如云南阳宗海的砷污染，虽然造成了当地群众饮水困难，但没有出现死亡案件；上海农药厂300吨除草剂的泄漏，虽然让很多人住进了医院，但没有死亡案例报告，所以，没有引起足够重视，更没有对环保官员进行责任追究[[[]冯永峰.环境灾难问责不能轻描淡写[N].广州日报,2008-09-27.]]。可见，我国环境保护行政问责还停留在一种事故后被动的时候程序，而不是日常行政管理过程中的主动诫勉。如果将问责的效果分散在行政管理过程中事前预防、事中控制、事后善后三个阶段的话，当前的问责现状是放弃了行政问责在事前和事中的作用，其直接的结果是导致了一些本该在事中或事前就该