我国农村公共产品供给演变、困境和对策

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1、我国农村公共产品供给演变、困境和对策　　中图分类号：F320文献标识码：A内容摘要：随着我国经济的发展，“三农”问题显得非常突出，因此农村公共产品供给也显得非常重要。本文首先分析了我国农村公共产品供给制度演变，接着探讨了目前我国农村公共产品供给存在的困境，最后在此基础上提出了一些对策。关键词：农村公共产品自上而下转移支付农村公共产品是指在农村地区内私人不愿意提供的、具有非排他性、非竞争性的社会产品，主要包括农村基础设施、农田水利主干网络、基础教育、农村公共卫生、社会保障等，具有非排他性、非竞争性和不可分割性特点。农村公共产品供给不仅满足广大农村地区人民物质和

2、精神需要，而且对发展我国农村经济和推动国家经济增长都具有重要意义。随着我国经济的高速增长，城乡差距也越来越大，相比城镇公共产品供给，农村公共产品供给还比较短缺，因此如何满足农村公共产品需要以及完善农村公共产品供给制度是一项重要的研究课题。我国农村公共产品供给制度演变新中国成立后，我国农村公共产品供给制度经历了合作化时期、人民公社时期、家庭承包制实施至农业税取消前、后农业税时期四个时期。11（一）农业合作化时期和人民公社时期（1949-1978年）新中国成立初期，我国实施了农业社会主义改造，其主要目的是把以生产资料私有制为基础的个体农业经济改造为以生产资料公有

3、制为基础的农业合作经济。农业合作化运动经历了农业生产互助组、初级农业生产合作社和高级农业生产合作社三种组织形式，从组织的临时互助组和常年互助组，发展到以土地入股、统一经营为特点的初级农业生产合作社，再进一步发展到建立土地和主要生产资料归集体所有的高级农业生产合作社，我国出现了初步的农村公共产品制度。1958年，我国实施农业人民公社化运动，进一步强化了农村公共产品供给制度。人民公社制度拥有对人、财、物的绝对控制权，采用强制性的行政手段提供农村公共产品，保证了农村公共产品的基本供给。这一时期，农村公共产品建设取得很大成就，主要表现在农村基础设施、农田水利主干网络

4、、低水平的社会保障等方面。总结这一时期农村公共产品供给制度特点，主要有：一是供给主体主要是集体组织，合作社和人民公社是农村公共产品供给的主要提供者；二是农村公共产品供给的资金来源以集体经济组织为主，国家财政为辅，主要依赖政府动员组织大量劳动力来完成农村公共产品建设，如表1所示；三是农村公共产品决策主要是自上而下，政府及集体组织是唯一的决策主体。11（二）家庭联产承包责任实施至农业税取消前（1978-2005年）20世纪70年代末，我国开始实施家庭联产承包责任制。以此同时，乡镇政府也在废除政社合一制度基础上成立，拥有一定的财政权力，成为基层农村公共产品供给的主

5、导者。乡镇政府的职责几乎涵盖了农村社会生活的方方面面，中央政府下放了事权，但没有下放财权，上级政府转移支付不足，导致乡（镇）财政紧张，农村公共产品供给严重不足。农村公共产品供给资金来源一方面以货币形式体现，包括乡镇企业上缴利润和管理费、三提五统，各种集资捐赠收入等，另一方面是农民提供的劳动。这时期农村公共产品供给特征主要是：一是供给主体主要是乡镇政府，采用自上而下的决策程序；二是农民税费负担由以前的隐性变成显性；三是乡镇政府财力有限，农村公共产品供给相对农业的高速增长来说是滞后的，主要因为改革后国家对农村基本建设的投资减少，而政府投资的减少并没有由私人投资来

6、完全弥补（张军，2006）。（三）后农业税时期（2006年至今）112006年1月1日起，我国废除《农业税条例》，减轻了农民负担。农村税费体制改革取消了“三提五统”和各种集资摊派费，农业特产税和农业税。农业税的取消对不同的乡镇政府影响不同，但总体上是减少了乡镇政府的财政收入，也不同程度地影响了农村公共产品的供给。后农业税时期，农村公共产品供给资金来源主要是上级政府的转移支付和农村“一事一议”制度。上级政府的转移支付有限，乡镇政府财政紧张，因此农村公共产品供给也相应减少，甚至根本不提供农村公共产品，而“一事一议”制度也仅满足小额费用的农村公共产品供给，在实际实

7、施过程中也存在一些问题，比如议而不决，强制实施，数额偏小等。这个时期的公共产品供给特征主要有：一是资金渠道主要是转移支付和小额公共产品的“一事一议”；二是农村公共产品供给结构失衡；三是决策程序还是以自上而下为主。当前我国农村公共产品供给困境（一）农村公共产品供给不足随着我国经济的高速发展，农村公共产品供给也有很大改善，但总体上还存在供给不足问题，国家财政用于农业支出比例没有随着经济发展而得到长足提高，如图1和图2所示。11财政支持不足导致农村公共产品供给也不足。农田有效灌溉面积所占比例不足47%，灌排设施老化失修，工程不配套，灌溉水有效利用率仍不高。到201

8、0年底，全国仍有1200个乡镇、12万个建制村不通沥