我国农村公共产品供给的制度困境及对策选择论文

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1、我国农村公共产品供给的制度困境及对策选择论文.freel2上升到1980～1992年间的4500万人km2（张军，1996）。二、农村公共产品供给的制度困境从我国农村公共产品供给的变迁过程来看，无论是人民公社时期，还是农业改革推行时期，农村公共产品的供给都陷入了相同的困境，而陷入困境的深层次原因从根本上说是农村公共产品供给机制方面存在的问题，它既体现了公共产品供给本身的一般困境，也反映了我国农村公共产品供给的特殊矛盾。从公共产品供给的一般性来看，农村公共产品作为公共产品的一个组成部分，具有消费的共同性

2、、非排它性和非竞争性特征。公共产品属于“市场失灵”的一个重要领域。一方面，如果由私人通过市场提供就不可避免地出现“搭车者”，从而导致“公共地的悲剧”；另一方面，外部效应的存在，使私人不能有效提供公共产品也会造成其供给不足。这时就需要政府出面提供公共产品，弥补“市场缺陷”。人民公社时期，政府掌握有收益索取权和资源分配权，承担了提供大部分公共产品的责任。人民公社解体之后，设立了乡（镇）政府，乡政府取代人民公社成为农村基层政权，并承担起本辖区公共产品供给的职责。这在我国的1982年《宪法》中也给予了明确的认

3、定。《宪法》规定，乡级政府的职能是：“执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算；管理本行政区域的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法、计划生育等行政工作。”职责范围几乎涵盖了农村社会生活的各个方面。然而由政府作为惟一的供给主体，不可避免地存在一些弊端，具体来说，表现为：第一，供给的任意性。在提供什么公共产品、什么时间提供及提供多少的数量问题上，由政府根据多种因素来决定；第二，供给的强制性。公共产品的供给权力由政府垄断，以政府的偏好为原则，较少考虑需求方的意愿。从农村公共产品

4、供给的特殊性来看，由于其所处的地域性（广大农村地区）和分布的分散性，决定着政府必须具备雄厚的财力和完善的决策及监督机制。然而我国农村产品供给的变迁过程表明，无论是在供给资金的筹集，还是供给资金的使用上，我国农村公共产品供给体制无不体现出了一种体制外的特征。具体表现为：第一，农村公共产品供给资金筹集的体制外特征。在目前我国公共产品提供的职责划分上，中央政府主要负责全国性公共产品，地方政府负责地方性公共产品。而履行与农民收入增长及农业发展息息相关的农村公共产品所需要的费用并不能由地方政府（主要是乡镇政府）

5、的制度内财政收入完全负担。由于农业税的轻税政策，因此以农业为主要收入来源的县、乡政府财政力量十分薄弱，财政缺口大。这种情况下，乡镇政府处于一种矛盾的地位：既要履行法律的职责，又要提供公共产品，因此通过制度外筹集公共资源便成为一种必然的选择。目前乡镇制度外的财政收入来源主要有四项，即乡镇企业上缴的利润和管理费、乡镇统筹资金、罚没收入及各种集资、捐赠收入。而村级组织的收入一开始就没有纳入公共财政的范围，主要通过向农民收取“三项提留”（公积金、公益金、管理费）的方式来获得，其中公积金主要用于修建农田水利设施

6、、购置农用固定资产、兴办集体企业等；公益金用于“五保户”、困难户的补助以及其他集体福利支出等；管理费用于村委会干部的工资和管理支出。第二，农村公共产品供给决策的体制外特征。与城市相比，农村公共产品带有一定的分散性和局限性，加上大部分公共产品投资周期长、见效慢，从而造成地方政府官员决策行为的短期性和体制外特征。农村基层政府作为一级组织具有独立的利益，它所追求的目标可能与农民的要求并不相同。为了达到基层政府的目标，农村公共产品的需求就不是由农村社区的农民自下而上来决定的，而是基层政府自上而下做出决策，供求

7、之间并不对称，供求矛盾突出。第三，农村公共产品供给的激励和约束机制的扭曲。公共产品与私人产品不同，它不是通过市场价格来反映消费者的需求信息，从而对供给者形成激励和约束。在目前村民自治程度相对较低的情况下，农民尚缺乏能够正确表达自身意愿的机制和渠道，对农村公共产品的强制性供给无法进行“硬”性约束。同时，受当前行政体制的影响，政府提供公共产品的激励也不是来自于真正的消费者农民的需求，而是基层政府追求经济利益和政治利益的双重目标。这种激励和约束机制的扭曲，最终对农村公共产品的供给效率产生了非常不利的影响。三

8、、农村公共产品供给制度的配套改革措施从以上的分析中可以看出，农村公共产品的供给陷于困境的直接原因在于体制外供给，而导致体制外供给的原因又是错综复杂的，所以在进行公共产品供给体制改革时，不能就农村谈农村，就农民谈农民，要结合农村发展的背景，进行综合配套改革。（一）区分公共产品的层次，进一步明确投资主体。根据在消费过程中的性质不同，农村公共产品又可区分为纯公共产品与准公共产品。纯公共产品是指在消费过程中具有完全的非竞争性与非排它性的产品，如农村基层政府行政服