土地保障对农村社会保障替代性研究

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1、土地保障对农村社会保障替代性研究　　摘要：对于我国农村的社会保障，土地的经济保障性弱，风险分摊性差，缺乏强制积累财富化解风险的机制，其效用外溢全社会但却没有建立起与受益边界相匹配的供给制度-组织边界，不具备社会保障四方面的基本特征，不具有对社会保障的替代作用。土地不胜农村社会保障之重，却因被动承载保障功能而损失土地效率和农业绩效，首重保障功能的农地产权制度安排实际上带给农民的是负效用。政府需在土地之外提供社会保障公共品，以剥离土地的保障功能，释放土地的生产效率。关键词：土地制度；农村社会保障；生产要素；公共品中图分类号：F062.6文献标识码：A收稿日期：2013-03-

2、13作者简介：蔡少琴（1975-），女，广东澄海人，暨南大学经济学院博士研究生，研究方向：公共经济学；李郁芳（1957-），女，福州人，暨南大学经济学院教授，博士生导师，研究方向：宏观经济运行与政策、政府规制。基金项目：教育部人文社会科学研究项目，项目编号：10YJA790103。一、问题的提出18随着人民公社体制的解体，国家向村社让渡土地所有权，同时也转嫁了社会保障公共品的供给义务，国家事实上不再承担农村公共品开支；村社则以向成员分配集体所有的土地来体现对成员的保障[1]。每个农户承包了一块农地从事农业生产，家庭有了较为稳定的收入来源，贫困、失业、工伤、疾病、养老等困难

3、被认为能一揽子得到解决。土地作为农村社会保障的替代物，长期承担着为农民提供基本生活、就业的直接保障功能和养老、医疗的间接保障功能[2]。现行土地产权制度设计中显著考虑、郑重顾及了土地保障功能的因素，集体所有制的主要道义目标是为9亿农民提供生存保障[3]。对土地制度的社会保障功能的研究，可以追溯到JmaesC.Scott的农民“道义经济”理论。温铁军（2002）18明确提出，农地现在最主要的功能不是生产资料而是社会保障[4]；吕军书等（2011）认为农地规模化制度安排要首重农地的保障功能[5]。但是，近年来不少学者看到了农地保障功能的缺陷及其弱化的趋势，尤其看到了农地制度安

4、排彰显保障功能而抑制土地效率和农业绩效的负面影响（赖盛中，2003；曹正汉，2007；陈希勇，2008），异议之声络绎不绝，围绕强化还是弱化土地保障功能问题的争论迭起。如在以土地为保障的制度安排下，使用权不稳定造成土地生产性投入不足，均田承包造成经营零碎低效，农民淡漠农业收益却倚重农地保障，低效、甚至无效占用土地，粗放经营、抛荒浪费，造成土地流转集中困难和配置劣化。土地保障效用与产出效用的享有主体同为农民，如果土地确实能够发挥与社会保障同质的作用，保障功能的长期贡献或许抵消掉损失的农业生产效率还有剩余，对于整个农民群体产生总福利提升的效果，则可得到效用最大化主体——农民的

5、认同。既然农地制度在保障功能与生产要素功能之间只能顾此失彼，容忍二元化的社会保障体系存在也不失为次优的选择。在一个“整个社会没有别的手段替代土地做农民的保障”[6]的较长时期内，在保持保障功能的前提下，损失的生产效率还有望经过农地制度某种微调、变通（如建立运行良好的土地租赁市场[7]）得到一定程度地挽回。而若土地不堪社会保障之重，却要为此花费沉重的效率代价，当前首重保障功能的农地制度安排则大有可商榷之处。这样，问题就归结为对土地两方面功能和效率的权衡。本文认为，首先要厘清土地能否承担社会保障功能的问题，或者说土地保障对社会保障是否具有替代性的问题，在此基础上对土地两种功能

6、及其效率的比较取舍才有意义。二、土地保障对农村社会保障的替代性分析18社会保障是社会、集体组织或个人储存物质财富，牢实垫底以供不时之需，在危机时刻耗用储存、集聚的物质财富，抗灾御变，维持或确保社会成员基本生活，使其免于陷入困境，减少震动，消除隐忧，对经济社会生活起平稳作用的机制。从以上含义，本文归纳了社会保障四方面的基本特征，据此逐项比较土地保障与社会保障的异同，分析土地保障对社会保障的替代性。（一）经济保障性社会保障的实施是对生活资料这类物质财富的耗用[8]。现代意义的社会保障通常以社会保障基金的形式实现，遭遇风险的社会成员可以非常便捷地将获得支付的保障基金转化为生活资

7、料。为便于比较，我们区分土地保障的两种形式：与土地农业经营权相联系的实物保障形式和与土地所有权流转相联系的货币保障形式。181.实物形式的土地保障。土地只是一种生产资料，不是人们可以直接享用的生活资料，须由农民从事农业生产，取得土地收获物供给生活资料。这意味着，在经济保障性方面，土地保障的“可兑现性”弱。在农民遭遇疾病、伤残、灾害等风险时，并不能期望从土地上即期获得物质救助，弥补损失，渡过难关。农民年老时，土地上也不可能有现成的产出，供养其基本的衣食住行。所谓土地的养老保障功能，实际上是一种凭借土地收入的代际转移实现的家庭养老