论地方立法地方特色原则、实现难点和其对策

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1、论地方立法地方特色原则、实现难点和其对策　　在立法观念层面，地方特色原则作为地方立法三大原则之一及其重要性，已成为立法界的共识；但在立法操作层面，因缺乏对其含义、性质和功能的准确把握，难于有效实现。为此，本文在厘清该原则的概念、内涵及其功能和梳理当前操作难点的基础上，提出了初步的对策。一、地方特色原则的释义当前，立法界对地方立法的地方特色原则，理解不一，甚至出现两个方面的认识误区：一是对该原则的概念及其内涵、功能认知不清，如将其内涵等同于法规调整范围的特定地域性和规范内容的当地独有性，导致其指导功能的乏力和立法效果的不佳；二是将该

2、原则同另外两大地方立法原则之间的关系和内涵相混淆，把三者理解为平行、先后关系，导致立法指导思想的混乱。对此，有必要进一步厘清，以有益于立法实践的指导。（一）地方特色原则的概念、性质和功能1.从内涵评析到概念界定内涵是一个概念所反映的事物本质属性的总和，对其进行理性辨析，是界定概念的重要途径。当前，立法界对地方特色原则内涵的理解，主要形成了两类观点：17一是地域说。认为地方立法的特色，体现在法规调整范围的特定地域性和规范内容的当地独有性。这实际上是一种狭义理解，将地方特色局限于地方立法三种类型之一、对地方事务的自主性立法，尽管抓住了

3、地方立法特色的部分特征，但其内涵界定失之片面。二是反映说。该说内部存在分歧，“地方特色是对‘本地实际’的反映，表现为地方立法在纵向上回应现实社会和构建社会秩序的分歧，在横向上表现为个性论（本地的特殊性）和共性论的分歧”[1]。但同时，也形成了一般性的共识，即从马克思主义关于上层建筑和经济基础、共性与个性、矛盾的普遍性和特殊性关系的基本原理出发，认为地方特色原则就是要求地方立法反映本地的特殊性，应具有较强的针对性，能够解决本地的实际问题。该说触及到了地方特色原则内涵的部分本质属性，但不够全面。在吸收“地域说”和“反映说”关于地方特色

4、原则内涵的合理成分基础上，本文持“风格说”，认为规律性（地方立法应遵循事物发展规律）、时代性（反映时代精神）、自主性（能动立法）、创新性（创制的法律制度能解决实际问题）和统一性（立法的内容与形式相统一）是该原则的内涵。由此，导出该原则的概念：17地方特色原则是实施地方立法必须遵循的基本准则，是指在遵循当地经济社会、法律和立法自身三大发展规律的基础上，以国家立法的基本原则为指导，地方立法者把握时代精神，发挥立法的自主性和创新性，制定能解决当地实际问题、内容与形式相统一和具有独特立法风格的地方性法规。2.地方特色原则的性质和功能第一，

5、地方特色原则具有双重属性，是地方立法本质属性在该原则的反映。相对于立法法规定的国家立法基本原则，地方特色原则是一种“次”级原则和学理性（非法定）立法原则；但相对于地方立法的具体原则，又是一种“基准性”原则。王兆国副委员长提出，地方特色是地方立法的基础和衡量一部地方性法规质量高低的重要标准[2]。第二，地方特色原则具有“承上启下”的衔接、指导和评价功能。体现为既要以国家立法基本原则为准绳，又要为地方立法的具体原则提供立法价值的导引性和立法内容的基准性等功能；具体体现为对立法主体的立法理念、立法行为和立法的结果进行指导、评价和校准。（

6、二）地方特色原则同其他两大原则之间的关系辨析立法界目前对地方特色原则同其他两大原则之间关系的一般观点，是平行、先后关系，通俗说法为“不抵触是前提，有特色是基础，可操作是关键”。但不抵触原则显然是法制统一这一国家基本立法原则的体现和承载，是地方立法其他原则的前提，具有“上位”性。17可操作性原则具有两层含义：一是从法的实施（法律适用和守法）角度，法规的内容规定应具体、明确，便于执行。二是相对国家法律中的有关原则性规定，地方立法应侧重建构能产生法律效益（立法的成本适当并与收益成正比）的法律规则和具体法律制度，能够解决当地实际问题。但“

7、中性”的可操作性原则，以其为指导不一定能产生良法，应经由地方特色原则的内涵，对其予以价值补充，故该原则具有“下位”性。因此，地方特色原则同其他两大地方立法原则之间的关系，应是垂直、位阶（非水平）关系。二、地方特色原则的实现难点（一）实施性立法方面以地方立法的形式，保障国家法律在地方的贯彻实施，是维护国家法制统一的需要。一方面，各地面对自身经济社会的发展，需要通过立法调整的社会关系更加复杂，制定实施性法规的需求也越来越强。另一方面，随着中国特色法律体系的形成，国家法律对各个社会领域的覆盖面越来越广，地方立法空间受约束度不断增加。以行

8、政强制法为例，该法规定了5类行政强制措施，但地方性法规仅能设定查封场所、设施或者财物和扣押财物等其中两项，且前提条件是“尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的”。17既不能照抄照搬上位法，也不能超越立法权限，且如何恰当选择与立法内容相匹配的立法