地方债务信用风险形成机制和化解对策探究

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1、地方债务信用风险形成机制和化解对策探究　　摘要：近年来，面对我国地方债务规模急剧膨胀的情况，地方政府偿债压力激增，地方债务信用风险加剧。本文从地方债务信用风险形成的历史背景、举债机制以及偿债资金安排三个方面剖析地方债务信用风险形成机制，并提出相关政策建议。关键词：地方债务；信用风险；风险化解一、引言中国未富先老，面对巨大的地方政府社会保障以及基础设施建设的融资需求，地方政府举债成为维持地方经济社会发展的必要手段，地方政府债务规模以及其信用风险也成为学界日益关注的问题。二、地方债务信用风险现状9根据2010年审计署调查结果显示，截止2010年底全国省、市、县级地方政府性

2、债务余额为107174.91亿元，而国际评级机构穆迪认为，中国低估了约3.5万亿地方债务规模。在审计署披露的数据中出现逾期债务的地区，有4个市级政府和23个县级政府逾期债务率超过了10%。从地区看，有78个市级和99个县级政府负有偿还责任的债务率高于100%，资不抵债。而受我国政府审计制度的限制，2011年的总体地方债务情况未明，但是目前“4万亿”投资流向地方融资平台固定资产公司的历史遗留债务还未完全偿还，作为中国的第二大经济合作伙伴的美国将在2013年迎来财政悬崖，预估将使2013年美国经济增长下降0.5%，失业率上升至9.1%，而美国目前仍无应对政策出台。在经济尚

3、未全面转暖的情况下，中央政府无大规模刺激政策出台，而地方政府的大规模建设却屡见不鲜。随着地方债务还款期限的到来，2011年地方融资平台公司债务违约信号不断：上海的融资平台之一申虹投资公司出现债务逾期，云南公路开发投资有限公司因资金问题要求就银行贷款部分债务短期展期，云南省投资控股集团通过将其作为债务抵押的电力等重要资产转移，注资成立新集团。今年，为偿还到期的2009年发行的3年期国债，已经公布的2012年各省政府债券额度和最终用途计划，有相当高的比例用于以新还旧，如2012年湖南省省级债券资金为59亿元，用于偿还到期债务的有46亿元，占比高达78%。9数据表明截至20

4、10年底地方政府债务的79%来自银行借贷，而根据银监会数据，2011年9月末，全国共有地方政府融资平台10468家，平台贷款余额9.1万亿元。地方政府性债务违约势必将通过信贷化的政府债务影响到金融系统的稳定，进而影响到正在转轨中的宏观经济。本文通过对地方债务信用风险的形成机制的探究，以探讨地方债务风险化解方式。三、地方债务信用风险形成机制分析现代信用风险不仅表示客观违约风险，还应该包括经常发生的信息不对称下的主观违约信用风险（周沅帆2011）。因此本文认为，地方政府性债务信用风险包括地方债务政府违约风险（即地方政府无法按时对其承担有偿还义务的债务全额还本付息的可能性）

5、以及因融资平台公司的财务状况变动与履约能力变化致使其资产价值变动而产生损失的可能性。地方债务信用风险的形成有复杂的政府及经济背景，本文将从财政体制改革、地方政府举债机制与地方政府偿债机制三个方面出发，剖析地方债务信用风险形成机制。（一）财政经济体制改革1983年以来中央政府对国有企业进行的利改税等一系列改革，使地方政府累积了大量地方债务，形成了地方政府在国有企业破产财政兜底、分离国有企业所办社会职能机构、企业养老金等方面的支出缺口（朱玉玲2011）。随后于1994年政府进行的分税制改革提高了财政收入占GDP的比重以及中央财政占财政收入的比重，重新确立了中央财政的主导地

6、位，同时还导致财权上划，事权下移。随着中国城镇化进程不断加快且持续深化，地方政府需要通过招商引资发展完善基础道路、通讯、水电等设施。地方政府财政支出需求不断增加，刺激政府举债。9（二）地方政府举债机制与信用风险在2011年未进行地方政府发债试点改革以前，由于我国法律明确规定不允许地方政府发债，面对城镇化带来的巨额基建投资支出，地方政府主要筹资渠道有中央代发地方政府债券和地方投融资平台发行的城投债及银行信贷。根据债务规模理论尼斯卡兰模型，地方政府官员一方面会追求预算最大化，另一方面会通过权利寻租即将预算的一部分纳入自身效用函数造成政府规模膨胀，进一步加大地方政府收支缺口

7、，增加潜在债务违约率。债券市场中偿债能力高的债券，其评级和市场价格均较高。对于中央代发地方债券，区别不同偿还能力、不同发展水平的政府只在于审批给各地方政府的发债额度。由于一方面政府经济政策具有导向性，导致如因西部大开发战略而对西部省份放松审批标准；另一方面我国财政制度透明度不高，这种信息不对称极易形成权力寻租等行为，造成债务额度与偿债能力不匹配，带来信用风险。9地方政府通过划拨土地、股权、国债等资产，成立资产和现金流均可达融资标准的融资平台公司，并借此向银行申请贷款或发行企业债进行融资。城投公司的法定代表和管理人员大部分由政府官员兼任，公司治理结构不