我国地方政府公司化倾向与债务风险：形成机制与化解策略

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1、我国地方政府公司化倾向与债务风险：形成机制与化解策略·中国经济转型与发展研究·JOURNALOFNANJINGUNIVERSITYPhilosophy，HumanitiesandSocialSciences)No5，2013我国地方政府公司化倾向与债务风险：形成机制与化解策略刘志彪(江苏省社会科学院，南京210013)摘要：地方政府公司化倾向是我国地方政府间竞争制度安排的产物，也是我国泡沫经济产生的基础性因素。地方政府公司化引发的日趋严重的地方政府债务危机与地方政府竞争的制度安排之间只有事实上的联系，而没有逻辑的、必然的对应联系。

2、未来应该维持中国这个特有的竞争制度优势，同时也要通过中央地方就财权和事权的改革以及财政金融体制的改革，继续为中国经济增长创造强大的动力。在中国地方政府目前特殊的举债融资机制下，即使偿债率、债务负担率等指标不高，也可能因泡沫经济破裂而直接导致经济危机。为了守住不发生金融危机的底线，最重要的事情是要管理好地方政府的投融资平台，尽早斩断可能引起泡沫破裂与经济危机之间的联系纽带，事先排除隐藏在地方政府投融资平台中的各种“隐形地雷”。关键词：政府竞争；地方政府公司化；政府债务危机；举债融资机制改革基金项目：2012年江苏省社会科学基金重大项

3、目(12ZD001)；上海市政府决策咨询研究重点课题(2013一A一24)解读30多年来中国经济为何会超高速增长、探索这个世界奇迹发生的密码，历来是中外经济学人的时尚。多年前学者们就发现，这个密码可能就是在中央命令体制瓦解、向市场体制转型过程中关于地方政府竞争的制度安排。①作为理解中国经济运行的关键变量，地方政府参与市场竞争、功能趋向于公司化的经济体制，确实是中国这种“非主流”经济体制不同于欧美日三大极、也不同于亚洲四小龙的根本之处，它既是中国经济增长的强大引擎，也是我们难以从西方标准的教科书中找到现成答案的许多问题的原因。200

4、8年世界金融危机以来，中国经济增长率连续跌破10％和8％这两个平台，过去被作为“中国模式”重要组成部分予以正面肯定的上述发展经验，现在却因饱受政府债务的困扰而被许多人质疑。其中主要是认为，中国经济体制改革的中心环节是要正确处理政府和市场的关系，为此必须首先抛弃“地方政府主导经济增长”的模式，把中央政府、地方政府和企业这样三维主体结构的格局，改变为标准市场经济中的两维主体结构。这一观点的核心是要在市场取向的改革中“去地方政府化”。主要依据是：地方政府几乎等同于在市场中单纯追求经济利益的公司，地方政府领导则犹如董事长、总经理，其“政绩

5、”主要表现为公司领导的集体升迁，①周业安和宋紫峰(2007><9)的一篇关于地方政府与经济增长的综述性文章，就对此作了很好的全面描述。从而实现行政集团的福利最大化，忽略了政府的社会责任(张占斌，2006)；以追求经济增长特别是财政收入为最高动力的政府逐利化或公司化，在社会治理方面更多带来的是灾难(邓聿文，200<9)。目前西方普遍唱衰中国经济，因此也有很多人认为，地方政府作为具有类似于公司职能而参与竞争的体制，是导致中国经济风险和问题的主因。应该看到，地方政府公司化的趋势对中国经济社会的影响是多方面的，形式也是十分复杂的。其中地方

6、政府债务和所引起的潜在风险问题，已经引起中央高度重视。本文的基本观点是，中国经济目前面临的风险确实与地方政府参与竞争的制度安排有直接的关系，但是这种风险是在财权、事权和调控权不对称的中央地方关系中发生的，是在土地财政的大背景下发生的，是在中国地方政府在有待完善的体制改革中所形成的特殊举债融资机制下发生的。严格上说，这种债务风险的发生与地方政府间竞争的制度安排之间并没有逻辑的、必然的对应联系，而只与不完善的制度设计有关，反映了过去十多年中改革基本停滞的事实。未来我们完全可以在保持地方政府主导增长模式的优势的前提下，通过改革和完善这个

7、中国特有的竞争体制，通过财政金融体制改革的配套，继续维持中国经济增长的强大动力，同时防止其可能出现的金融风险。引用一句外国谚语表述就是，我们不要在倒洗澡水时，连婴儿也一起倒掉。本文并不试图系统地分析地方政府主导的增长模式的影响和后果的一系列问题和改革趋势，尤其不涉及“治理危机”问题(即地方政权耽于经济发展或者经济利益，疏于份内的社会管理和公共服务职能问题)，①而是把分析的焦点集聚在地方政府竞争、地方政府公司化趋势与地方政府债务风险问题的联系上，目的是为了揭示这些变量之间的内在联系，为化解13益严重的政府债务，防止潜在的经济风险、应

8、对泡沫经济的破裂提供理论依据和具体的操作手段。一、地方政府竞争与地方政府公司化倾向美国学者Oi(1<98<9)在研究当代中国乡镇政府的政治经济问题时首次提出了“地方性国家统合主义”(1ocalstatecorporatism)这个概念，用于解释在中