中国地方政府债务的形成机制与化解对策

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1、维普资讯http://www.cqvip.com观经查堕茔芏垫(墨旦型)2005年第1期(总第75期中国地方政府债务的形成机制与化解对策时红秀(国家行政学院，北京100089)[摘要】中国地方政府债务危机可以看作是在财政关系尚未理顺的情况下政府间机会主义行为的结果。基层政府因为收支紧张产生举债冲动，但债务的积累主要起因于财政产权制度下地方政府的攫取——对金融租金的分割，它实际是一种变相的财政竞争。其原因在于存在着财政收益、财政控制权与财政风险的不对称分布。国有金融体制的软预算约束也应承担很大责任，规范政府间财

2、政关系、建立各级政府债务约束制度，使每一级政府的财政行为与风险匹配，是化解地方政府债务风险的根本出路。[关键词】财政风险；地方财政；政府债务[中图分类号】lagl2．7[文献标识码】A[文章编号】1008—2670{2005)01—0003—09地方政府债务，是指地方政府作为债务人要按到目前为止，还没有任何部门对全国各地财政照协议或合同的约定，依照法律的规定向债权人承的最新债务负担做一全面精确的调查统计。这种担的资金偿付义务，El前在我国主要包括省(以及状况本身就说明地方政府债务问题的复杂和难以省级政府)、地

3、(或地级市)、县(或县级市)、乡(镇)控制。下面是一些地区性的个案债务数据。其中四级政府负债。省级财政由于负债情况不严重，有的是通过媒体报道的，有的是作者亲自调查得到而且与中央财政有着相对透明和稳定的体制安排，的。在很大程度上执行着本辖区的宏观政策，因而与中个案数据一：图1是中部省份某市1993～2001央财政的职能和状况更接近。同时，中国农村的行年村级债务增长情况(贺雪峰等，2002)。政村虽然在法律上属于村民自治组织，但它们却发一村平均债务额(万元)生着规模不小的财政收支行为，而且在辖区内执行上级政府委托

4、的管辖权力，因此本文在讨论地方债～圈务时，一般不考虑省级政府，却将行政村纳入论题。因此这里所谓的中国地方政府债务包括市、县、乡甚至村级的财政负债。目前中国几乎所有的市、县、乡或村等地方财政都不同程度地面临着债务压力。它们是怎样形19931997199819992001年份成的?有可能造成什么样的潜在风险?这些风险是怎样分布的?如何化解这些潜在风险?本文试图1图提出理论解释和初步对策。个案数据二：图2是西部某市财政负债情况。该市是省辖市。笔者2003年进行了实地调查，将一、中国地方政府债务现状得到的数据整理成图

5、2。(一)相关数据图2表明，到2012年，所有可用财力用于还本[收稿日期]2004—11—24[作者简介]时红秀，男，河南邓州人，国家行政学院经济学部副教授，研究方向：财政学、制度经济学。3维普资讯http://www.cqvip.com付息后，还有近6．9亿元人民币的债务缺口无法弥保守估计在千亿以上；各种担保上千亿；通过国有补。公司拆借融资最少千亿。(二)国际比较根据欧盟标准，债务负担率的警戒线为60％。我国2002年，中央政府财政赤字比率为3．03％，显性债务占GDP总值的20％多一点，似乎不大。但图例：

6、13年度还债理逾上限值。调整后直接负偾奉息我国的隐性债务非常严重。据公开资料，我自GDP0由或有负债换算的直接负债_诬债能力对比注：i￡债能力对比表示年度最大近债能力与债务总额之菩等于年鹱还债理论总值为11万多亿元，目前银行有不良资产2万亿上限值一调整后直接负债率息一由或有负债换算的直接负债20i2年山负数．元，社保欠账2万亿元，若再加上为数巨大却近于图2失控的地方政府债务，债务比率远远超过60％。个案数据三：图3是广东省部分城市政府债务国内外学者和一些国际机构甚至估计中国总体债状况。务比率从6o％到140％

7、不等(张春霖，2000；林双林，2003)。仅就地方政府债务而言，若按600090O0亿元计算，中国的这一比率达6％～9％。表1是几个联邦制国家中央以下各级政府债务占GDP的比例。从数据上看，中国地方政府债务与其他国家相比似乎不高，与俄罗斯差不多。但俄罗斯的数据虽然不比别的国家高，却在1998年因地方政府举债引发了严重的货币危机。中国目前的问题是，地方债务无法统计，也就是无法观察，更无法控制，甚至连预测其向何方向发展都不容易。3表1若干国家地方各级政府债务的相对规模为杜绝地方债务发生严重危机，广东省从国家地方

8、政府债务占地方债务2001年开始，要求各地方用7年时间化解不良债地方支出的比例占CI)P的比例务。但要实现这一目标，大部分地市每年要以澳大利亚(1996)57ll4o％的财政收入还本付息，最高的达l40％。德国(1995)9121在国内关于基层政府债务的讨论中，比较严重瑞典(~995)l0o25的是县乡两级的情况。就县级财政来说，2003年6美国(~995)6513月25日，国家审计署公布的数据显示