中国防范与化解地方政府债务风险的思考

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1、中国防范与化解地方政府债务风险的思考 　　一、国家债务、国债、政府债务三者的区别 　　我们研究一个国家的债务，通常大都从国债的角度出发，将国债定义为“中央政府发行和举借的国内和国外的债务”，采用国际上常用的债务风险的指标衡量债务风险，如负债率、偿债率、债务依存度。而地方政府债务人们却关注得甚少，似乎把地方政府债务融入国家债务或国债之中，并把债务简单地看成直接举借与偿还问题。事实上，国家债务、国债、政府债务是不同的概念。 　　国家债务是一个国家对内和对外承担偿还义务的债务。国债是一个国家中央政府对内和对外承担偿还义务的债务。政府债务是一个国家的各级政府及所属部门对内和对外承

2、担偿还义务的债务。国家债务既包括中央政府债务，也包括地方各级政府债务的净值（地方政府债务总额扣除中央政府与地方各级政府之间相互借贷的数额）。由于地方各级政府所处的地位不同，职能范围不同，地方政府面临着对上对下的公共事务，政府间的事权和财权的交叉，受现行法律法规的制约，地方政府债务的形成较为复杂。仅从某一地方政府来看，其债务数额是实的，是该政府承担偿还责任的债务。若从政府间资金的有偿转移来看，各级政府债务的汇总并不等于一国的债务总额。因政府间资金的借贷和转贷，使得地方政府债务相对于国家债务存在着重复计算（有偿资金和无偿资金的层层转贷）和虚拟数额（上级无偿性资金对下级贷款，或下级

3、为了平衡资金调度向上级借款和欠缴上级结算款）。正是基于地方政府对已而言债务的真实性和债务形成原因与途径的复杂性，地方政府债务才成为债务管理的重点和难点。因此，研究国家债务既要研究国债，又要研究地方政府债务。同时，研究债务问题，不仅要研究直接举借的债务，更重要的是研究所有应由政府承担最终偿还责任的债务。以是否承担偿还责任或义务作为确认债务的标准，比是否直接举借和直接偿还作为确认债务的标准更具有全面而现实的意义。 　　以承担偿还责任或义务作为确认债务的标准，按照国际通用的统计口径，国家债务或政府债务分为两个层次，第一层次包括了第二层次的内容，形成四种类型。 　　二、地方政府债

4、务的生成与风险 　　（一）地方政府债务的生成。 　　1.中央政府债务转化为地方政府债务。现行《预算法》规定，不允许地方政府直接发行政府债券。我国政府债券是以国债的名义发行的，并以中央政府为发行主体，近年来实施积极财政政策，国债发行的规模有较大幅度的提高。中央政府不仅自己直接发行国债，同时还以国债的名义代为地方政府发行债券。中央政府的国债，除了中央直接支出外，相当规模转贷给地方政府使用。另外，地方政府通过中央政府办理的外国政府贷款和国际货币基金组织贷款数额也逐年增多。目前中央政府的国债（内债和外债）50％左右由地方政府承担偿还责任。 　　2.中央财政对地方财政的项目贷款。

5、中央财政为提高财政资金的使用效率，通常对一些适宜地方管理但属于中央宏观调控的政策性项目支出，采用对地方政府项目贷款管理的办法，如农业综合开发贷款。这部分资金构成地方政府对中央政府的负债。 　　3.财政体制因素形成的地方政府债务。由于我国财政体制的不完善，规范的转移支付制度尚未完全建立，地方政府间的可支配财力差异较大，在财力层层集中的情况下，下级财政在运行中为了缓解财政困难或平衡资金调度，形成对上级财政的借款和体制结算的拖欠。 　　4.财政困难形成的地方政府债务。由于种种原因，许多地方政府财政困难，市、县、乡三级财政欠发巨额的社会保障基金。特别是许多县级政府和乡级政府财政困

6、难表现得尤为突出，欠发公教人员工资的现象相当普遍，数额巨大。 　　5.地方公共部门债务转化为地方政府债务。地方公共部门债务主要包括地方政府各部门所属公共事业单位的债务、地方国有企业的债务、地方政府担保的贷款等。这部分债务在清债时，如若原借债主体不能偿还，将转化为地方政府债务。 　　6.承担道义义务形成的地方政府债务。地方政府承担的这部分债务主要是为了维护公众利益，维持社会政治经济生活的稳定而主动承担的非法律意义的债务，如特大企业破产的债务清理、城市商业银行破产的债务清理、基金机构破产的债务清理等。 　　上述地方政府债务，1——4项属于地方政府的直接债务，包括直接显性债务

7、和直接隐性债务；5——6项属于地方政府的或有债务，包括或有显性债务和或有隐性债务。 　　（二）地方政府债务的风险。 　　据有关资料显示，我国政府债务可以大致估算为117000亿元左右。其中政府直接负债规模为58200多亿元，政府或有负债规模为58600多亿元。在政府直接债务中，直接显性债务为21200亿元左右，直接隐性债务为37000亿元左右。在政府或有债务中，或有显性债务为23200亿元左右，或有隐性债务为35400亿元左右。如果将政府直接隐性债务、政府或有债务抛开不算，仅就政府直接显性债务而言，