反垄断行政执法机制的反思及完善构想

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1、反垄断行政执法机制的反思及完善构想引言　　2008年8月1日，我国《反垄断法》实施的第一天，北京四家防伪企业，将国家质量检验检疫监督总局(以下简称国家质检总局)诉至北京市第一中级人民法院。四家防伪企业诉称，国家质检总局的行为违反了《反不正当竞争法》和《反垄断法》中行政机关不得滥用行政权力的相关条款，涉嫌行政垄断。他们请求法院判决国家质检总局强制推行电子监管网以及相关的行政行为违法，并判令国家质检总局立即停止违法行为，同时消除其行为给企业造成的影响。9月4日，北京市第一中级人民法院以原告方的起诉已经超

2、过了法定起诉期限为理由，对原告方的起诉做出了不予受理的裁定[1]。对于本案初步的处理结果———裁定不予受理，这似乎是起诉之初作为原告方的四家企业本身、以及关注本案的广大社会公众意料之中的结果。意料之外的是，法院以原告方起诉超过法定期限为由，认定不符合起诉条件，而并非社会公众可能预测到的其他理由。总之，本案由于未启动诉讼程序，客观上也就回避了对国家质检总局的行政行为进行合法性审查的尴尬。诚然，法院的做法使得通过运用审判权，监督政府部门行政垄断行为的目的落空，但是透过本案，仍有许多问题值得深思。第一，国

3、家质检总局的行政行为是否属于滥用行政权干预市场的自由竞争，构成行政垄断行为。第二，如果构成行政垄断的违法行为，是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。第三，对行政机关滥用行政权限制市场自由竞争的行为，除了由利害关系人提起诉讼之外，还有没有其他的监督制约机制。对于本案引发的这一系列问题，笔者将结合我国反垄断执法机制的构建与完善的立法进程，以反垄断行政执法机制的制度功能为线索展开探讨。　　一、反垄断行政执法机制的制度功能　　1.关于“中国反垄断第一案”的思考毋庸讳言，我国将长期以来的计划经济体制转型为市场经

4、济体制经历了一个曲折的过程，①在经济生活当中，政府部门滥用行政权力限制市场公平竞争的行为，例如地方保护、行政垄断现象仍然客观存在。对政府部门限制竞争的行政垄断行为，我国在《反垄断法》颁布施行以前，在《反不正当竞争法》、《最高人民法院关于执行<行政诉讼法>若干问题的解释》中对此类行为就已经做了有针对性的规定。本案作为“中国反垄断第一案”，可以看作我国现阶段《反垄断法》实施现状的一个缩影。就案情本身来看，第一，国家质检总局发文，对生产企业在所生产产品的包装上加印电子监管码采取的是强制性的要求，而绝对不属

5、于建议、倡导类型的行政指导行为。按照依法行政的要求，在没有法律(至少是行政法规)的明确授权下，这种对企业强制设定义务的行政行为已经构成超越行政权限的行为。第二，即使有了法律、行政法规作为依据，国家质检总局也应当本着公开、公平、公正的原则，通过规范的招标投标的程序，确定由符合条件的企业负责产品电子监管码的运营。然而，国家质检总局在没有履行法定的招投标程序即径行指定由中信国检公司独家垄断此业务。这不免使人对国家质检总局行为的动机产生质疑。根据《反垄断法》第三十二条，行政机关和法律、法规授权的具有管理公共

6、事务职能的组织不得滥用行政权力，限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品。因而，国家质检总局强行要求生产企业必须接受由特定经营者提供的产品──防伪电子监管网的服务，应当属于限制、排斥自由竞争的行政垄断行为。第三，国家质检总局的行政行为是通过本部门发文或者与其他部门联合发文的形式做出的，虽然文件本身是针对不特定的对象发布的能够反复多次适用的规范性文件，作为抽象行政行为，不属于行政诉讼的受案范围。但是，质检总局依据以上文件要求生产企业必须在产品上加印电子监管码，以及排斥其他防

7、伪企业自由竞争，损害其公平竞争利益的行为，利害关系人应当是可以申请行政复议，提起行政诉讼的。只不过申请行政复议，复议机关仍然是国家质检总局，属于自己审查自己的行政行为，“自己充当自己的法官”;而提起行政诉讼，法院有可能以种种理由，最终放弃审判权的行使。　　2.反垄断行政执法机制的制度功能在我国，《反垄断法》已经颁布实施，但是如果没有完备的实施机制，类似上述“反垄断第一案”的僵局恐怕还会再次发生，久而久之，《反垄断法》也难免沦为“没有牙齿的老虎”。因而，采取高效有力的实施机制贯彻实施《反垄断法》，使之

8、从纸面上的法律成为现实的法律，这已经成为一个既迫切又十分现实的问题。自美国于1890年首先创立现代意义的第一部反垄断法──《谢尔曼反托拉斯法》至今，包括我国在内已经陆续有近一百个国家建立了反垄断法律制度。各国主要通过司法审判模式与行政执法模式来设计符合本国及地区实际情况的《反垄断法》的实施机制。具体而言，司法审判模式以美国为代表，通过反垄断民事诉讼、行政诉讼甚至刑事诉讼的途径来实施《反垄断法》;行政执法模式以欧盟为代表，主要由一个或者多个行政序列的部门执行《反垄断法》