行政程序立法的构想及反思 .doc

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1、行政程序立法的构想及反思【内容提要】本文通过分析我国理论界有关行政程序研究的状况，从比较法学的视角提出了研究行政程序的方法论，进而对我国行政程序立法的现状进行简要的归纳总结，分析了制定单独的《行政程序法》的必要性，接下来，参照目前的《行政程序法》“试拟框架”，从七个方面探讨了我国行政程序立法的架构问题。最后强调指出：宪法是行政机关必须遵循的众多程序原则的渊源，关于行政程序法的研究，必须首先研究其宪政基础；行政程序立法的过程，应该是全民参与的过程，起码应该是全学界、全实务界参与的过程。【关键词】行政程序立法/行政程序价值/模式化研究/

2、比较法/民主参与/形式合理性【正文】　　　　一、引言世界各国行政法共通的一个重要特点，就是没有一部统一、完整的法典，其规范散见于各种各样的单行法律、法规、规章乃至千姿百态的行政决定、命令中。这是因为，行政法所规范的对象种类繁多，层次各异，变化多端，决定了行政法规范数量庞杂，层次多样，并处于随着形势的发展而不断立、改、废的变动过程之中。然而，第二次世界大战以后，随着两大法系相互融合，程序法的理念被注入传统行政法学体系之中，程序正义和实体正义共同构成了现代各国行政法追求的共同目标价值，而行政程序的相对整齐划一性及稳定性，使得制定行政程序

3、法典成为可能。于是，出现了以1946年美国《联邦行政程序法》(APA)为代表的行政程序法典化的世界潮流。伴随着依法治国的进程，中国理论界和实务界逐渐认识到所谓“重实体而轻程序”的传统积弊的危害性，越来越多的人开始关注程序的价值，并试图以自己的努力来改变这种倾向。近20年来，人们在致力于各方面的程序研究和体系架构的过程中，各界已经基本上达成了一种共识——程序建设在现代法治国家具有极其重要的价值。这种共识反映在行政法学领域，制定行政程序法典，建立健全中国行政程序法体系，便自然成为诸多仁人志士所追求的共同目标。可以说，这是中国行政法治的必

4、然归宿，是中国走向法治国家的希望所在。中国行政法学界对于行政程序的研究，不仅有诸多教材进行高屋建瓴的概述，而且有专门的论文、论著的介绍、比较、汇总、剖析，可谓成果颇丰，令人欣喜。更为可喜的是，20世纪90年代以后，中国的行政程序立法呈现出系统化的倾向。全国人大常委会法工委委托专家来起草行政程序法典，这对于中国的法治建设和社会发展将具有极其重要的意义。但是，当我们踏着行政程序法典化这一世界性浪潮，试图架构我国行政程序法典时，便会不无遗憾地发现，我们在理论研究和立法实践方面的努力，都远远不能适应制定行政程序法典的现实需要。82002年6

5、月，中德行政程序立法研讨会在北京举行，意大利Pavia大学法拉利(Erminio　Ferrari)教授就意大利的行政程序法作了介绍。意大利行政程序法之适用范围的广泛性、主体的多样性以及对其他相关问题的充分考量，促发了我对目前我国行政程序立法的诸多思考。我们在谈到借鉴外国经验的时候，往往局限于参照外国的法典条文，这是远远不够的。在目前这诸多研究中似乎较多地集中于各国的模式归纳、原则介绍和具体法律条文的比较，而较少有关其立法背景的探讨。尤其是关于各国行政程序法立法状况，寥寥数语，可谓简洁，有关罗列却难以使人窥见其立法过程。而从立法政策学

6、的角度来看，有关立法背景的探讨和剖析恰恰是最为重要的。既然在我们之前已经有诸多国家进行了行政程序立法的探索，既然行政程序立法已经成为我们建设法治国家的一个具体目标，既然有关部门已经将行政程序法典的起草工作委托给学界，那么，就有必要对有关问题进行全方位的、系统而深入的研究。本文将参照目前的《行政程序法》“试拟框架”，阐述笔者的立法构思，并对以往有关行政程序方面的研究乃至立法过程中的有关问题展开必要的反思，以期引起学界同仁对这一问题的关注，提出更为高明的见解和主张，推进我国行政程序法学研究，并服务于我国行政程序立法的实践。　　　　二、我

7、国理论界有关行政程序法研究的状况(一)关于国外行政程序立法背景的研究有人认为，1889年西班牙议会制定的《行政程序法》开现代行政程序立法之先河，为现代世界各国竞相仿效而成为典范。[1]也有人认为，世界上最早制定行政程序法的“桂冠”应当归属于善于哲学思维的德国人，将行政程序立法史前溯至1883年。[2]虽然在行政程序立法史的研究方面存在一定的不一致性，但是，人们对世界性行政程序法典化的背景分析，则基本上不存在争议。一般认为，对行政程序的普遍立法起始于20世纪中叶，造就这一事实与结果的直接动因，还应归结于国家行政权力的扩张、“法治国”原

8、则的贯彻以及“程序理性”(ProceduralRationality)观念的深化等诸因素的交融。[3]美国规制机构的出现正是国家行政权力扩张的结果，是现代国家行政权能发展的必然要求，也是对美国宪法确立的分权原则的一种挑战。正是由于20