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1、我国城市应急管理体系上下同构和其破解 导读:应急管理体系是城市公共安全网络的核心构件。高度同构是中国应急管理体系的总体特征,表现为城市政府在应急管理职能、职责、机制、预案、机构设置等方面与中央政府形成了高度同一。这是城市应急管理陷入困境的主要症结之一。改革城市高度同构的应急管理体系,对于提升城市政府应急管理能力,从而提高国家整体应对危机事件的水平,都具有重要的现实意义。DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2012.06.004一、改革意义:提升理论和实践的双重价值(一)理论研究缺
2、失制约了城市应急管理体系的建构14城市应急管理体系建构需要理论研究支撑。然而,我国城市应急管理的理论研究存在两点不足:一是没有把城市应急管理体系的研究提到应有的位置。无论是对单个城市应急管理体系的个案研究,还是对城市应急管理体系的整体研究,都已成为西方学术研究园地的一朵奇葩。比如,美国学者对纽约、芝加哥等城市应急管理体系的研究,英国学者对伦敦应急管理体系的研究,日本学者对东京应急管理体系的研究,都有丰硕的成果。我国学者的研究多侧重于国家层面应急管理体系的—般性原理和原则的研究或介绍,围绕某个城市展开细密
3、的理论作业与实务架构的研究并不多。王绍玉的《城市灾害应急与管理》(重庆出版社,2006年)只是探索了我国城市灾害应急管理体制和运行机制,左学金的《城市公共安全与应急管理研究》(上海社科院出版社,2011年),虽然是专门研究上海应急管理的专著,但没有摆脱国家应急管理体系的窠臼。城市应急管理体系应该建成什么样子、怎么建设(即“路径”问题),建设中应特别关注哪些问题,答案并不很清晰,在理论上还没有形成很有针对性和应用价值的结论。结果,导致城市应急管理体系与国家应急管理体系面上的雷同,城市应急管理体系的个性化表
4、达被淹没。二是研究思路的趋同。“一案三制”(应急预案、应急管理体制、机制和法制)是国家应急管理体系建设的基本框架,研究者几乎都把城市应急管理体系的内涵与外延局限在“一案三制”这个“框”里,研究路线基本上按照“一案三制”中的预案、体制、机制、法制线索进行,对预案、体制、机制、法制单个内容的具体研究也是大同小异。结果,导致城市应急管理体系与国家应急管理体系点上的雷同,各个城市无论大小,应急管理体系千“城”一面。14我国城市正处于突发事件高发频发时期。从理论上厘清国家应急管理体系与城市应急管理体系的区别与联系
5、,对城市应急管理体系建设的路径进行深入探讨,从而构建中国特色的城市应急管理体系,回应城市应急管理的实践要求,使城市应急管理更加适应城市社会政治、经济和文化的快速发展,保障人民各项权利,已经成为摆在学术界面前的一道必须解决的难题。(二)高度同构制约了城市应急管理体系运行的质量1.高度同构的表现一是思维雷同。由于应急管理的自主权不大,城市政府“等、靠、看”思想严重,在完成“一案三制”建设“规定动作”上不遗余力,但在丰富和创新“自选动作”上动力不足,热情不高。二是职能类似。中央政府和城市政府之间应急管理的事权
6、不明、职责不专,城市政府应急管理职能完全是中央政府的翻版。三是预案照搬。城市政府往往照抄照搬国家预案,没有因地制宜的应急预案。《国家突发公共事件总体应急预案》包括总则、组织体系、运行机制、应急保障、监督和附则六个部分,城市政府的总体应急预案也是这些内容,导致专项预案标准过分统一、上下一般粗。14四是机构模仿。国务院是突发公共事件应急管理工作的最高行政领导机构。在国务院总理领导下,由国务院常务会议和国家相关突发公共事件应急指挥机构负责突发公共事件的应急管理工作。国务院办公厅设国务院应急管理办公室,履行值守
7、应急、信息汇总和综合协调职责,发挥运转枢纽作用。我国城市一般设立突发公共事件应急委员会,统一领导全市突发公共事件应对工作,委员会主任由市长担任,办事机构应急管理办公室设在市政府办公厅,或者独立设置,行使应急管理的日常工作和综合协调职能,可以看出明显的模仿痕迹。2.高度同构的原因首先,受制于行政管理体制。“统一领导、分级负责”是我国行政管理体制运行的基本模式,应急管理体制作为行政管理体制的一部分,同样要按照这一基本模式运行。这一模式因过分强调政府管理的统一性而忽视了政府管理的多样性和层次性,往往将政府职能
8、、职责设置与机构设置的上下对口作为一个先决条件①。其次,没有处理好应急管理的普遍性、统一性与特殊性、差异性的关系。应急管理有一些规律性的东西可以把握和普遍适用的规则可以遵循。城市的应急管理体系应该是一般规律和特殊规律的综合反映,各个城市要以国家应急管理的顶层设计为指导,但更要认真研究自己城市应急管理的实践和特殊规律,建构能够体现城市特色的应急管理体系。但是,在实践中,往往过多强调普遍性、统一性,忽视了特殊性、差异性。3.高度同构的弊端14在
